II SA/Po 431/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009r. sprawy ze skargi A. Ć. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie choroby zawodowej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) sygn. (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u A. Ć. choroby zawodowej narządu słuchu, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w wyżej powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym orzeczenia lekarskiego nr (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r. Centrum Medycyny Pracy - Ośrodek w K., nie dała podstaw do stwierdzenia u A. Ć. choroby zawodowej narządu słuchu spowodowanej hałasem. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, że strona w okresie zatrudnienia (od (...) lipca 1970 r. do (...) maja 1997 r.) na stanowisku elektryka, cewkarza - uzwajacza i elektromontera w "A" S.A. w K. pracowała w narażeniu na hałas o poziomie równoważnym od 74 do 89,1 dB(A). Ponadto organ zwrócił uwagę na poniżej wymienione okoliczności związane z poddaniem A. Ć. specjalistycznym badaniom. Orzeczeniem lekarskim z dnia (...) sierpnia 2008 r. wyżej wskazanego ośrodka medycyny pracy u A. Ć. stwierdzono schorzenie narządu słuchu w postaci obustronnego niedosłuchu odbiorczego typu pozaślimakowego oraz stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej; w uzasadnieniu tego orzeczenia podano, iż podstawą do rozpoznania choroby zawodowej byłoby stwierdzenie obustronnego, trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonej jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych, 1, 2, 3 kHz, a przeprowadzone badania takich zmian nie wykazały. Orzeczeniem Instytuty Medycyny Pracy Nr (...) rozpoznano u A. Ć. obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego o wielkości: UP-33,3 dB; UL-35,5 dB i orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, bowiem wielkość stwierdzonego ubytku słuchu nie spełnia warunków wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Ponadto organ powołał się na pismo Centrum Medycyny Pracy – Ośrodek w K. z dnia (...) listopada 2008 r., w którym stwierdzono, że nowe dowody powołane przez A. Ć. nie mają wpływu na treść orzeczenia nr (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., a Instytut Medycyny Pracy rozpoznanie swoje oparł na poszerzonej audiometrii obiektywnej oraz dodatkowych dokumentach i wyjaśnieniach złożonych przez A. Ć. W opinii uzupełniającej z dnia (...) grudnia 2008 r. ośrodek medycyny pracy podtrzymał treść opinii i pisma z dnia (...) listopada 2008 r. wyjaśniając, że wymienione przez A. Ć. jednostki chorobowe nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Instytut Medycyny Pracy w piśmie z dnia (...) stycznia 2009 r. wyjaśnił, iż postępowanie diagnostyczno-orzecznicze w trybie odwoławczym dotyczyło choroby zawodowej narządu słuchu spowodowanej narażeniem na hałas w miejscu pracy, oraz że rozpoznane i udokumentowane u A. Ć. jednostki chorobowe nie figurują w aktualnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Zdaniem organu powyższe ustalenia wskazują, iż stwierdzone u A. Ć, który pracował w warunkach narażenia na hałas, schorzenie narządu słuchu nie spełnia warunków wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., zaś orzeczenia jednostek medycznych uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych są dla organu wiążące. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. Ć. twierdząc, iż wskutek 27-letniej pracy w szczególnych warunkach "na wydziale odlewni staliwa" doszło u niego do nieodwracalnych zmian chorobowych poprzez pracę w zapyleniu, w warunkach promieniowania (bomby kobaltowe), w hałasie i w narażeniu na wibracje. Odwołujący wskazał na treść § 2 wyżej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. i uznał materiał dowody zebrany przez organ I instancji za wadliwy, a ocenę narażenia zawodowego za co najmniej zafałszowaną. Podał szereg okoliczności, które jego zdaniem przemawiają za rozpoznaniem u niego choroby zawodowej, między innymi: 15-letni okres pracy w odlewni staliwa z narażeniem na oddziaływanie wyżej wymienionych szkodliwych czynników; okoliczności dotyczące wykonywania pracy (sposób wykonywania pracy, wymuszony gwałtowny wysiłek, warunki termiczne miejsca pracy i inne). Odwołujący wskazał, iż zbadano u niego niedosłuch, a całkowicie pominięto inne choroby wynikające z badań przeprowadzonych w placówkach medycyny pracy w K. i w Ł. Dalej zauważył, iż narażenie zawodowe znalazło swoje odzwierciedlenie także w świadectwie pracy w szczególnych warunkach (od (...) lipca 1984 r. do (...) maja 1997 r.) wydane przez pracodawcę, który przy tym poświadczył tylko pracę w szczególnych warunkach w odlewni. Ponadto domagał się wnikliwej analizy dokumentacji lekarskiej dotyczącej stanu jego zdrowia, a razie potrzeby powołania biegłych lekarzy i wydanie nowej obiektywnej opinii. Odwołanie uzupełnił pismem z dnia (...) marca 2009 r., w którym przedstawił między innymi okoliczności związane z leczeniem go w ramach zakładowej służby zdrowia i ze sposobem prowadzenia dokumentacji medycznej przez lekarza zakładowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu przeprowadził analizę materiału dowodowego, w tym orzeczeń i pism uzupełniających, jakie zostały wydane w sprawie przez właściwe jednostki zajmujące się medycyną pracy. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem podanym w orzeczeniach lekarskich, tym samym brak orzeczenia lekarskiego uprawnionej jednostki o rozpoznaniu choroby zawodowej uniemożliwia wydanie przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Ć., który przedstawił argumenty zaprezentowane w treści odwołania, które rozszerzył o zarzut dotyczący nieprawidłowości w zakresie zapewnienia warunków bezpieczeństwa pracy w odlewni. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W przedmiotowej sprawie istotny jest fakt, że organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, które zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wobec powyższego na wstępie wskazać należy, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r., Nr 116, poz. 740, publ. 2 lipca 2008 r.), stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącego prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Powyższe orzeczenie mogłoby prowadzić do wniosku, że - z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów - należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże zwrócić należy uwagę na stanowisko sądów administracyjnych dotyczące stosowania przepisów rangi podustawowej, których konstytucyjność została zakwestionowana. W wyroku z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (publ.: ONSAiWSA 2006/2/39), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że: "Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi". Podobnie w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 (Wokanda 2006/5/35, Lex nr 214402). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych (podobnie wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1435/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z glosą aprobującą R. Batorowicza i J.P. Tarno, ZNSA 1(22)/2009). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, co sprowadza się do uznania, że mimo odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych utraciły domniemanie konstytucyjności i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Biorąc pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim regulacjami, Sąd uznał, że w obrocie prawnym nie mogą pozostawać decyzje oparte na regulacjach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych uznanych za niezgodne z normami konstytucyjnymi. Wskazać w tym miejscu należy, iż zarówno decyzja organu I instancji z dnia (...) lutego 2009 r., jak i decyzja organu odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2009 r., zapadły po dacie ogłoszenia wymienionego wyroku Trybunału, jak i po dacie jego publikacji w Dzienniku Ustaw. W tym stanie rzeczy Sąd, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji powinny załatwić sprawę skarżącego niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz MK