II SA/Po 437/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2009r. znak [...] II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. Określa, że zakażona decyzja nie podlega wykonaniu /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Pismem z dnia 22 sierpnia 2006 roku Parafia A w K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego – w granicy z działkami nr [...] i [...] – budynku gospodarczo-garażowego (nadbudowa dachu), położonego na Pl. [...], na działce nr [...] w K. i oznaczonego na dołączonej mapie jako budynek nr [...]. We wniosku wskazano, iż budynek nr [...] ma być nadbudowany do wysokości przylegającego do niego budynku, oznaczonego na mapie jako budynek nr [...]. Wcześniej decyzją Wójta Gminy K. z dnia 26 maja 1997 roku, Nr [...], wydaną na rzecz tejże Parafii, ustalono warunki zabudowy dla działki nr [...] dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie budynku gospodarczego (powierzchnia zabudowy 48 m2, kubatura 190 m3), w oparciu o którą, Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia 17 września 1997 roku, Nb. [...], wydał pozwolenia na budowę – rozbudowę budynku gospodarczego przy Pl. [...] w K., działka nr [...]. Pismem z dnia 16 października 2006 roku A. K. – właściciel działki nr [...] – poinformował Wójta Gminy K., iż nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, jako realizowanej w granicy z jego działką. Wskazał, że już wcześniej w roku 1997 sprzeciwiał się przebudowie budynku dokonywanej przez proboszcza parafii, lecz konflikt ten został rozwiązany w następstwie zawarcia umowy dobrosąsiedzkiej, określającej maksymalną wysokość dachu na 3 m. Skarżący zauważył również, że przedmiotowy budynek ma już wykonaną nadbudowę w części graniczącej z działką nr [...], czego jednakże nieuwzględniono na mapie. Wreszcie A. K. podniósł, iż realizacja planowanej inwestycji w znacznym stopniu ograniczy dostęp do światła dziennego dla jego budynku. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr [...]. Od decyzji tej A. K. złożył odwołanie, powołując się na fakt, iż jako współwłaściciel działki sąsiedniej nie wyraził zgody na nadbudowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2008 roku, Nr [...], uchyliło decyzję Wójta z dnia[...].04.2008 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nie może dotyczyć obiektów już zrealizowanych, gdy tymczasem organ I instancji nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez A.K. odnośnie zakończenia inwestycji na części budynku w granicy z działką [...]. Jak wynika ponadto z wyjaśnień Parafii A w K. kierowanych do Kurii Diecezjalnej w K., przebudowa budynku gospodarczo-garażowego prowadzona jest od roku 1997. Organ I instancji powinien zatem wyjaśnić na jakie przedsięwzięcie oraz na który budynek została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z 1997 roku, jak również czy przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla całego budynku czy tylko dla jego części, graniczącej z działką [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku, znak [...], Wójt Gminy K. umorzył postępowanie w części, co do której planowana inwestycja została zrealizowana (część budynku oznaczona na załączniku mapowym jako segment A) oraz ustalił warunki zabudowy dla nadbudowy pozostałej części budynku (część budynku oznaczona na załączniku mapowym jako segment B). Pismem z dnia 5 września 2008 roku A. K. odwołał się od powyższej decyzji, wskazując, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutu ograniczenia dostępu do światła, jak i nie ustalił na jakie przedsięwzięcie oraz na jaki budynek została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z 1997 roku. Zdaniem skarżącego, decyzja ta miała dotyczyć modernizacji budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej 48 m2 i kubaturze 190 m3 na terenie działki nr [...]. Tymczasem ani segment A (powierzchnia zabudowy 36 m2, kubatura 150 m3) ani segment B (powierzchnia zabudowy 100 m2, kubatura 310 m3) nie odpowiada tej specyfikacji. A.K. powołał się nadto na uprzednio zawartą z proboszczem Parafii umowę dobrosąsiedzką. Decyzją z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Wójta z dnia [...].08.2008 r., przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W opinii organu II instancji zasadnie umorzono postępowanie co do zrealizowanej części inwestycji (segment A budynku), natomiast w zakresie ustalania warunków zabudowy dla segmentu B doszło do naruszenia prawa, bowiem parametry planowanej nadbudowy (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, kąt nachylenia dachu, wysokość budynku) nakazano dostosować do już wykonanej nadbudowy segmentu A. Organ wskazał, iż obiekt zrealizowany w sposób samowolny nie może stanowić odniesienia dla określenia warunków dla obiektu planowanego. Decyzja organu I instancji narusza ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), gdyż nie określa dokładnych wymagań, jakim powinna odpowiadać geometria dachu, wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku, znak [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w części, co do której planowana inwestycja została już zrealizowana (segment oznaczony na załączniku mapowym literą A) oraz na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla nadbudowy pozostałej części budynku (część budynku oznaczona na załączniku mapowym jako segment B). W uzasadnieniu organ wskazał, iż część planowanej inwestycji została zrealizowana (segment A), w tym zakresie więc należało umorzyć postępowanie. Co do pozostałej część inwestycji ustalono warunki zabudowy mając na względzie stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z dnia [...].10.2008 r., określając wymagane konkretne liczbowe parametry zabudowy. Pismem z dnia 21 lutego 2009 roku A. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej odwzorowanie parametrów segmentu A dla segmentu B, jak również legalizację dotychczasowej nadbudowy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania przedłożono decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17.09.1997 r. o pozwoleniu na budowę na rzecz Parafii, oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia 26.05.1997 r. o warunkach zabudowy. Wobec faktu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 1997 roku, zarzut legalizacji samowoli budowlanej poprzez dostosowanie projektowanej inwestycji do już istniejącej nadbudowy ocenić należy jako bezzasadny. Tym bardziej, że planowane przedsięwzięcie kontynuuje również dotychczasowe funkcje zabudowy. Podnoszona natomiast kwestia ograniczenia dostępu do światła powinna być rozważana dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, iż inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienia wymagane prawem, sporządzono analizę urbanistyczną, z której wynika, że spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 22 maja 2009 roku A. K. złożył na opisaną decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący powołał się na pkt IV ust. 6 decyzji o warunkach zabudowy z 1997 roku, wskazujący, w razie przystąpienia do realizacji inwestycji, na konieczność uzyskania zgody sąsiadów. Jak twierdzi skarżący, został przy tym pominięty przy doręczeniu tej decyzji, chociaż jego działka graniczyła z terenem objętym przedsięwzięciem. Dlatego podtrzymuje swoje dotychczasowe twierdzenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 przytoczonej wcześniej ustawy, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 wspomnianej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzającą naruszają przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c wcześniej cytowanej ustawy). Sąd pragnie na wstępie rozważań zwrócić uwagę na niekompletność zgromadzonego materiału dowodowego oraz niekonsekwencję w tej mierze organów obu instancji. Odnotować należy przede wszystkim brak wystarczającego materiału umożliwiającego ustalenie czy inwestor wykonał faktycznie część robót związanych z nadbudową, której dotyczy przedmiotowy wniosek o warunki zabudowy, a jeśli tak, to w jakiej części i w oparciu o jaką podstawę prawną (bądź też jej brak). O fakcie zrealizowania części nadbudowy w granicy z działką nr [...] informował skarżący w piśmie z dnia 16.10.2006 r. W aktach brak innego materiału dowodowego dotyczącego tej kwestii. Okoliczność zrealizowania części planowanej inwestycji nie wynika ani ze sporządzonych przez organ I instancji trzech analiz urbanistycznych, ani z dokumentacji fotograficznej dołączonej do analizy z dnia 10.07.2008 r. Należy przy tym zauważyć, iż dokumentacja fotograficzna przy analizie z dnia 19.08.2008 r. jest tożsama z dołączoną do wspomnianej analizy z dnia 10.07.2008 r. Z dołączonych zdjęć nie wynika, czy widoczne na fotografiach dwa budynki garażowe (gospodarcze) są w istocie budynkiem oznaczonym przez inwestora na mapie dołączonej do wniosku z dnia 22.08.2006 r. jako budynek nr [...], czy też są to budynki nr [...] i nr [...] z tejże mapy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala także rozstrzygnąć, w jakiej relacji ewentualna zrealizowana już przez inwestora nadbudowa miałaby pozostawać do treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17 września 1997 roku o pozwoleniu na budowę – rozbudowę budynku gospodarczego. W aktach znajduje się tylko sama decyzja o pozwoleniu na budowę, brak natomiast zatwierdzonego nią projektu budowlanego – a tylko analiza projektu budowlanego pozwałaby na stwierdzenie, jakie roboty budowlane obejmował. Podkreślić trzeba, że skarżący w piśmie z dnia 05.09.2008 r. wskazywał na rozbieżności między powierzchnią zabudowy i kubaturą wskazaną w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1997 r., a powierzchnią zabudowy i kubaturą części budynku oznaczonych przez organy jako segment A i segment B. Brak istotnych wyjaśnień stanowi z kolei naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071), gdyż dopiero na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego można rozpatrywać czy dany fakt został udowodniony (art. 80 tejże ustawy). Nieustalenie wszystkich relewantnych okoliczności może w konsekwencji stanowić uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Wedle art. 59 ust. 1 tej ustawy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Bezspornym w niniejszej sprawie jest okoliczność niesporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji. Wątpliwości nie budzi także uzyskanie prawem przewidzianych uzgodnień. Problematyczna okazuje się natomiast kwestia aktualności powoływania się na niemożność wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanych. Stanowisko takie, choć niewyrażone wprost przez ustawodawcę, było konsekwentnie reprezentowane w judykaturze. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2007 roku, sygn. akt II OSK 1199/06, LEX nr 352395, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi podstawy do legalizacji dokonanych już samowoli jako, że dotyczy ono jedynie inwestycji zamierzonych, a zatem i przyszłych. Konsekwentnie postępowanie takie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2018/06, LEX nr 310877 oraz Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Lu 642/07, LEX nr 394783). Pogląd ten wymaga jednak aktualizacji w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11 (Dz. U. Nr 247 poz. 1844). Orzeczenie to dopuszcza wprost możliwość ubiegania się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy także po wszczęciu postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, Dz. U. Nr 89 poz. 414). Rozumując zatem a maiori ad minus decyzja ta może zostać wydana także przed wszczęciem powyższego postępowania, co z kolei prowadzi do wniosku, że fakt zrealizowania inwestycji nie zamyka drogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 lipca 2008 roku, sygn. II SA/Po 598/07, LEX nr 521291, w którym stwierdzono, że "istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy również po wybudowaniu (samowolnym) obiektu budowlanego a nawet po wszczęciu postępowania rozbiórkowego". Należy zarazem zauważyć, że ewentualną podstawą do umorzenia przedmiotowego postępowania mogłoby się okazać wykonywanie przedsięwzięcia w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17 września 1997 roku o pozwoleniu na budowę, jednakże zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na taką konstatację. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 kpa, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K . Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić czy doszło faktycznie do wykonania – przynajmniej częściowego – planowanej nadbudowy oraz na jakie przedsięwzięcie została wydana wspomniana decyzja o pozwoleniu na budowę z 1997 roku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 powyższej ustawy oraz o wykonalności zaskarżonej w oparciu o art. 152 tejże ustawy. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik