II SA/Po 438/19

Dnia 4 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") decyzją [...] z [...] listopada 2018 r. nakazał M. B. zam. ul. [...], [...], usunięcie postawionego masztu antenowego bez wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru postawienia w/w masztu u Starosty [...] na posesji w [...] przy [...], na terenie działki oznaczonej numerem w ewidencji geodezyjnej gruntów [...] będącej współwłasnością państwa: K. B., B. W., B. i T. K., M. i W. B., L. i R. P., Ł. i L. Ś. tam zamieszkałych. Pismem oznaczonym data [...] listopada 2018 r. (data wpływu do organu – [...] grudnia 2018 r.) sprecyzowanym pismem z [...] marca 2019 r. M. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej w skrócie: "[...]WINB") , decyzją z [...] marca 2019 r. o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył w całości postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż pismem z dnia [...] czerwca 2018r. ([...]) Gmina [...] zwróciła się do PINB z wnioskiem o zbadanie legalności wykonania instalacji stanowiącej maszt antenowy wykonany na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...]. Dnia [...] lipca 2018r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie przedmiotowej działki. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. ([...]) PINB nałożył na M. B. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia. Decyzją z dnia [...] października 2018r. ([...]) PINB nakazał M. B. usunięcie masztu antenowego postawionego bez wymaganego prawem zgłoszenia na terenie działki oznaczonej numerem ewid. geod. [...] będącej współwłasnością państwa K. B., B. W., B. i T. K., M. i W. B., L. i R. P., Ł. i L. Ś.. Następnie, dnia [...] listopada 2018r. PINB wydał kolejną decyzję o identycznej treści. [...]WINB wskazał, iż M. B. wniosła odwołanie od decyzji [...] listopada 2018 r. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy organu powiatowego znajdują się dwie decyzje o identycznej treści różniące się jedynie datą ich wydania - jedna z decyzji została wydana dnia [...] października 2018r., natomiast druga została wydania dnia [...] listopada 2018r. Jak wynika z wyjaśnień PINB późniejsza decyzja została wydana w związku z nieodebraniem wcześniejszej decyzji przez M. B.. Ponadto decyzja z dnia [...] listopada 2018r. [...]) została wysłana jedynie do M. B. (w rozdzielniku tejże decyzji błędnie wskazano, że otrzymują ją wszystkie strony prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania), która wniosła odwołanie od tejże decyzji. [...]WINB zauważył, iż data wydania jest jednym z obowiązkowych elementów decyzji wymienionym w art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zatem uznać, że PINB sporządził dodatkowy egzemplarz pierwotnie wydanej decyzji. Zdaniem organu II instancji PINB wydał kolejną decyzję kończącą postępowanie w sprawie postawienia masztu antenowego na dachu budynku wielorodzinnego usytuowanego przy [...] w [...] - w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczna , co w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jako, że prowadzone jest postępowanie odwoławcze od tej decyzji, obowiązkiem organu odwoławczego jest uchylenie decyzji wydanej z w/w naruszeniem przepisów. Wskazano, iż w świetle art. 105 k.p.a. w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie konieczne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i jednocześnie brak jest podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia - nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mogący mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Wyeliminowanie wskazanej wady procesowej jest natomiast możliwe dzięki posiadanej przez organ II instancji kompetencji reformatoryjnej oraz orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwrócono też uwagę PINB, że przepisy k.p.a. w przypadku prawidłowo awizowanych przesyłek nie przewidują kolejnych prób doręczenia wydanych decyzji, sporządzania kolejnych egzemplarzy decyzji ani wydawania kolejnych decyzji w sprawach rozstrzygniętych już poprzednio inną decyzją. Skargę na powyższą decyzję [...]WINB wniosła M. B. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 , art. 11, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 i art 139 K.p.a. Zdaniem skarżącej uchybienia organów administracji nadzoru budowlanego- t.j. wydanie dwóch tożsamych w treści decyzji, o tej samej numeracji lecz o różnych datach, nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze, tj. organy nie mogą "przerzucać" skutków wynikłych z ich własnych błędów na obywatela. Częścią zasady budzenia zaufania jest także zakaz przekazywania błędnych, mylących, niejasnych czy ogólnikowych informacji. W ocenie skarżącej organ odwoławczy wyższego stopnia [...]WINB, wszczynając tryb odwoławczy, powinien brać pod uwagę intencje oraz powód odwołania. [...]WINB, w postępowaniu odstąpił od zasady zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.) , ograniczył skarżącej prawo do skorzystania z trybu odwoławczego. [...]WINB w sprawie niniejszej nie wykazując ani rażącego naruszenia prawa ani rażącego naruszenia interesu społecznego w decyzji I instancji, skupił się wyłącznie co do jej ostateczności. Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167z późn. zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie załatwiają merytorycznie spraw administracyjnych, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać wyeliminowane obrotu prawnego tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego (w tym ustrojowego), czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź w istotnym stopniu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego sąd działa z urzędu, tj. nie ogranicza się tylko do analizy zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej. Wątpliwości Sądu nie budzi, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dwukrotnie wydał decyzję nakazującą M. B. usunięcie postawionego masztu antenowego bez wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru postawienia w/w masztu u Starosty [...] na posesji w [...] przy [...], na terenie działki oznaczonej numerem w ewidencji geodezyjnej gruntów [...] będącej współwłasnością państwa: K. B., B. B. i T. K., M. i W. B., L. i R. P., Ł. i L. Ś. tam zamieszkałych. Jak słusznie zauważył [...]WINB data wydania stanowi jeden z podstawowych elementów decyzji administracyjnej - art. 107 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2018r. poz 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.). Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, skutki prawne. Owe skutki prawne sprowadzają się do: 1) określenia momentu czasowego, w którym będzie oceniana legalność decyzji; podstawa prawna decyzji powinna odpowiadać stanowi prawnemu obowiązującemu w dniu jej wydania, a ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy powinien odpowiadać stanowi rzeczywistemu z daty wydania decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej; 2) wyznaczenia terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona; 3) skutków wynikających z przepisów szczególnych, np. określenie momentu czasowego, w którym będą oceniane przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 714/05). Sporządzenie decyzji w określonej, umieszczonej na niej dacie nie oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego, bo zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. ma to miejsce dopiero z datą doręczenia decyzji stronie – od tego momentu organ, który wydał decyzję jest nią związany. Jaka wynika z akt sprawy decyzja oznaczona datą [...] października 2018 r. weszła do obrotu prawnego bowiem została doręczno wszystkim stronom postępowania w tym M. B., aczkolwiek tej ostatniej w trybie doręczenia o którym mowa w art. 44 K.p.a. Przepis ten przewiduje fikcje doręczenia w przypadku nieodebrania przez stronę skierowanego do niej pisma w postępowaniu administracyjnym, mimo dwukrotnego awizowania. Decyzja ta stałą się ostateczna z dniem [...] listopada 2018 (a nie jak mylnie podał [...]WINB z dniem [...] listopada 2018 r. ). Zatem [...]WINB prawidłowo uznał, iż kolejna decyzja o tej samej treści, oznaczona data [...] listopada 2018 r. i doręczona stronie stanowi rozstrzygnięcie wydane w sprawie w której , zapadła już ostateczna decyzja administracyjna z [...] października 2018 r. Decyzji [...] listopada 2018 r. nie można uznać za odpis decyzji z [...] października 2018 r. Odpis winien odwzorowywać pełną treści oryginału, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznanej sprawie (w zakresie dat). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (tzw. "res iudicata") stanowi kwalifikowane uchybienie skutkujące nieważnością tej decyzji. [...]WINB słusznie zauważy, iż rozpoznając odwołanie od decyzji obarczonej wadą powodującą jej nieważność, nie był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1, może jedynie uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, czy gdyby zawierała wadę powodującą nieważność z mocy prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości, res iudicata, czy gdy decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie) (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski 2019, komentarz do art. 138, opubl. w SiP "legali" ) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 1981 r., o sygn. akt SA 472/81 (opubl. na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) stwierdził, ze organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 k.p.a., normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego". Z tych tez przyczyn zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową – odpowiadającą prawu . Odnosząc się do zarzutów skarżącej wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Po pierwsze nie można uznać, aby rozstrzygniecie organu odwoławczego uchylające decyzję organu I instancji i umarzające postępowanie pogarszało sytuację skarżącej ukształtowaną decyzją organu I instancji z [...] listopada 2018 r. , którą nałożono na skarżącą obowiązek rozbiórki masztu antenowego. Decyzja organu odwoławczego nie zwiększyła nałożonych na skarżąca obowiązków, nie zmieniła w sposób negatywny ukształtowanej decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. sytuacji prawnej skarżącej. Podkreślić należy, iż decyzja [...]WINB z [...] marca 2019 r. w żaden sposób nie dotyka decyzji PINB z [...] października 2018 r. W orzecznictwie zwraca się, uwagę, iż zasada reformationis in peius nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej lecz na zakazie orzekania na jej niekorzyść (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2428/13 - dostępny na stronie internetowej : http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Ponadto wyjaśnić należy , iż określony w art. 139 k.p.a. zakaz nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakres pojęcia rażącego naruszenia o którym mowa w art. 139 k.p.a. jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wprowadzona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawa stwierdzenia nieważności ma na celu pozostawienie możliwości uwzględnienia innych przypadków rażącego naruszenia prawa, poza enumeratywnie wyliczonymi w art. 156 § 1 w pkt 1–7. Pojęciu rażącego naruszenia prawa w decyzji organu I instancji należy zatem nadać zakres szerszy, obejmując nim kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a.. Przyjęcie tożsamości zakresowej pojęcia rażącego naruszenia w art. 139 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine jest błędne. Nie jest dopuszczalna interpretacja wyłącznie językowa z pominięciem wykładni systemowej. Przyjęcie tożsamości zakresowej pojęcia rażącego naruszenia prawa powodowałoby, że w postępowaniu odwoławczym następowałaby sanacja ciężkich naruszeń prawa materialnego i procesowego. Nie do przyjęcia jest zatem wykładnia wyłączająca dopuszczalność interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa w granicach szerszych od art. 156 § 1 pkt 2 in fine. Wprowadzone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie rażącego naruszenia prawa jest uzupełnieniem rodzajów rażącego naruszenia prawa wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. przez otwarcie na inne, niewyliczone w tym artykule rodzaje naruszenia prawa (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski 2019, komentarz do art. 138, opubl w SiP "Legalis" oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 1431/16 – dostępny na stronie internetowej : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.