I OSK 1431/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 590/15 w sprawie ze skargi X Spółki Akcyjnej z siedzibą w [....] i E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 590/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi "X" Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] i E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) orzekł o przekształceniu na rzecz "X" S.A. z siedzibą w [...] (dalej Spółka bądź skarżąca) oraz R. G. i E. G., przysługującego im w udziałach (odpowiednio [...] części i [...] części) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działki nr [...] położonej w [...], o pow. [...] m2 (KW [...]), w prawo własności. Prezydent ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz "X" S.A. z siedzibą w [...] na kwotę [...] zł oraz na rzecz R. G. i E. G. na kwotę [...] zł i rozłożył wskazane opłaty na [...] równych rat rocznych. E. G. (dalej skarżący), w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2015 r., zakwestionował ustaloną wysokość opłaty za przekształcenie, kwestionując wartość nieruchomości stanowiącą podstawę ustalenia opłaty i brak zastosowania 50 % bonifikaty, w związku z wpisem nieruchomości do rejestru zabytków [k. 23-15 akt SKO]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) uchyliło decyzję z [...] marca 2015 r. w całości i odmówiło przekształcenia na rzecz "X" S.A. z siedzibą w [...] oraz R. G. i E. G., przysługującego im w udziałach (odpowiednio [...] części i [...] części) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działki nr [...], położonej w [...], o powierzchni [...] m2 (KW [...]), w prawo własności. Kolegium przytoczyło pełne brzmienie art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012, poz. 83, dalej upp) i wskazało, że krąg podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności określa art. 1 upp. Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (dalej wyrok K 29/13), Trybunał Konstytucyjny (dalej Trybunał) orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia "w dniu wejścia w życie" [po sprostowaniu "przed dniem wejścia w życie"; postanowienie TK z 25 marca 2015 r. K 29/13, Dz. U. z 2015 r., poz. 524] ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc wyrok K 29/13 do rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że prawo własności działki nr [...] przysługuje Gminie Miasta [...]. Prócz R. G. i E. G., współużytkownikiem wieczystym tej działki jest także osoba prawna - "X" S.A. z siedzibą w [...], która nabyła swój udział w dniu 21 maja 2012 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110, dalej ustawa zmieniająca), co miało miejsce w dniu 9 października 2011 r. Art. 6 ustawy zmieniającej stanowił, że ustawa ta wchodziła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, które miało miejsce w dniu 8 września 2011 r. Spółce nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, w związku z czym nie było możliwe dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tej działki w prawo własności. Art. 2 upp stanowi: 1. W przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie jest możliwe dokonanie przekształcenia wszystkich udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności (także udziału przysługującego R. G. i E. G.), bowiem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest możliwe jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. Przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności dla jednego ze współużytkowników wieczystych skutkowałoby tym, że pozostali użytkownicy posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 Kodeksu cywilnego (wyrok NSA z 27.5.1999 r. I SA 2058/98). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Wskutek wyroku K 29/13, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz Spółki a także na rzecz R. G. i E. G., utraciło podstawę prawną i utrzymanie w mocy decyzji I instancji prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art.139 w zw. z art.156 § 1 pkt 2 kpa. "X" S.A. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję z [...] sierpnia 2015 r. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 590/15. Skargę na decyzję z [...] sierpnia 2015 r. wniósł również E. G. Skargę tę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 591/15. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. II SA/Gd 591/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 upp przez przyjęcie, że użytkownik wieczysty domagający się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności musiał legitymować się tytułem prawnym w postaci prawa użytkowania wieczystego w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej, podczas gdy wystarczającą przesłanką podmiotową do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było posiadanie statusu użytkownika wieczystego w dniu 13 października 2005 r. lub bycie następcą prawnym takiego użytkownika wieczystego. Skarżąca zarzuciła, że w dacie orzekania przez organ I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. K 29/13 nie był jeszcze opublikowany i nie miał mocy obowiązującej, zatem stwierdzenie Kolegium, że decyzja I instancji rażąco narusza prawo, jest niezasadne. E. G. podniósł w skardze zarzuty rażącego naruszenia prawa przez naruszenie art. 139, 89, 90, 114 i 136 kpa. Z uzasadnienia skargi wynika, że odwołując się od decyzji I instancji, skarżący zmierzał wyłącznie do zweryfikowania wysokości ustalonej opłaty za przekształcenie, bowiem kwestionował zarówno wartość nieruchomości, jak i brak zastosowania bonifikaty w wysokości 50%. Skarżący stwierdził, że nie kwestionował istoty dokonanego przekształcenia, natomiast wskutek zaskarżonej decyzji skarżący został pozbawiony możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. E. G. stwierdził, że organ odwoławczy w rażący sposób naruszył wynikającą z art. 139 kpa zasadę zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Skarżący podkreślił, że wyrok K 29/13 zaczął obowiązywać z dniem 17 marca 2015 r., a więc po wydaniu decyzji I instancji. Wobec tego decyzja pierwszoinstancyjna była zgodna z prawem. Skarżący wskazał na uchybienia procesowe, brak rozprawy administracyjnej i nieprawidłowe zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 20 stycznia 2016 r. pełnomocnik Spółki na poparcie stanowiska zawartego w skardze przedłożył odpis wyroku NSA z 2.10.2015 r. I OSK 2981/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa oddalił obie skargi, jako niezasadne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie to, z częściowym uzupełnieniem uzasadnienia, odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012, poz. 83 ze zm.). Przy rozstrzyganiu sprawy Kolegium prawidłowo uwzględniło skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10.3.2015 r. K 29/13 (OTK-A 2015/3/28, Dz.U. z 2015, poz. 373, Lex 1652950). Art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia konieczność przełamania zasady tempus regit actum i w konsekwencji rodzi potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji - mimo że regulacja taka była objęta domniemaniem konstytucyjności w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z 2.4.2014 r. I OSK 2296/12, Lex 1484827). Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Z konstytucyjnie umocowanej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w tym dniu. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, przy czym kompetencje organu II instancji nie ograniczają się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (wyrok NSA z 12.11.1992 r. V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niezgodność przepisu prawa z Konstytucją, spowodowało utratę jego mocy obowiązującej. Organ II instancji ponownie rozpoznający sprawę już po opublikowaniu wyroku Trybunału, nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na przepisie, który utracił moc wskutek stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją, lecz musiał uwzględnić stan prawny obowiązujący w chwili orzekania. Kolegium rozpoznając odwołanie od decyzji z [...] marca 2015 r., mając na względzie art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, obligowane było do uwzględnienia stanu niekonstytucyjności istniejącego wskutek wyroku z 10 marca 2015 r. K 29/13 o niezgodności z Konstytucją RP art. 1 ust. 1 i 3 upp, na podstawie którego została wydana ta decyzja. W wyroku K 29/13 Trybunał uznał, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, Zgodnie wyrokiem K 29/13 art. 1 ust. 1 i 3 upp stracił moc we wskazanym wyżej zakresie z dniem ogłoszenia (17 marca 2015 r.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 upp, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 3 upp, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 upp. Oznaczało to, że ustawa zmieniająca znacząco rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z przekształcenia, obejmując uwłaszczeniem wszystkie osoby prawne, podczas gdy do tej pory - co do zasady - uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe. Nadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, mogących skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, uprawnienie do przekształcenia przysługiwało osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę według dających się zidentyfikować, obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie objęło wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa. Trybunał wskazał, że rozszerzenie przedmiotowe polega na tym, że ustawodawca całkowicie oderwał uwłaszczenie od celu, na jaki przeznaczona jest nieruchomość. Uwłaszczenie objęło zatem wszystkie nieruchomości (niezależnie od ich przeznaczenia) i ogół podmiotów prawnych (osoby fizyczne i osoby prawne), pod warunkiem przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) użytkowania wieczystego dnia 13 października 2005 r. Według Trybunału ustawa zmieniająca nadała uwłaszczeniu charakter powszechny, a jedynym warunkiem decydującym o powstaniu uprawnienia jest przysługiwanie danemu podmiotowi prawa użytkowania wieczystego we wskazanym dniu. Trybunał stwierdził, że dokonane mocą przepisów ustawy zmieniającej rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności narusza samodzielność prawną gmin, w szczególności konstytucyjnie zagwarantowaną im pozycję właściciela nieruchomości. Rozwiązanie przyznające znacznie rozszerzonemu kręgowi podmiotów możliwość przekształcenia rażąco narusza interesy gospodarcze jednostek samorządu terytorialnego, które - oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste - nie mogły spodziewać się, że drugiej stronie umowy zostanie przyznane uprawnienie do jednostronnego zakończenia stosunku prawnego przez przekształcenie przysługującego jej prawa we własność. W wypadkach objętych nowelizacją następuje ustawowa ingerencja w umownie ukształtowane stosunki prawne. Ustawodawca narzucił gminom, z pominięciem ich woli, rozporządzenie nieruchomościami stanowiącymi ich własność. Owe argumenty zadecydowały o stwierdzeniu, że kwestionowany przepis, rozszerzając wcześniej określony w ustawie zakres uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest niezgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 upp z art. 2 Konstytucji i - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji, jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali mieszkaniowych - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 upp). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej na mocy przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją. Na skutek wyroku K 29/13, wyłączona została ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy zmieniającej nie przyznał możliwości żądania przekształcenia, a więc nabywców użytkowania wieczystego nieruchomości, które nie były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Przenosząc opisane wyżej skutki prawne wyroku K 29/13 na okoliczności rozpoznanej sprawy Sąd I instancji wyjaśnił, że zarówno w odniesieniu o "X" S.A., jak i do E. G., podstawa prawa ich uwłaszczenia z dniem 17 marca 2015 r. przestała istnieć, bowiem przepisy, na mocy których przekształcono przysługujące im prawo użytkowania wieczystego w prawo własności z tym dniem utraciły moc prawną z powodu ich niekonstytucyjności. Wobec tego sytuację prawną obu wskazanych podmiotów z punktu widzenia ich uprawnienia do uwłaszczenia należało oceniać według brzmienia przepisów ustawy sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wówczas art. 1 ust. 1 upp stanowił, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Zgodnie z art. 1 ust. 1a upp, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z brzmienia przepisów ustawy obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zmieniającej wynika, że ani osobom prawnym (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych), ani osobom fizycznym, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele niemieszkaniowe bądź nieprzeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę lub rolnych, nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Z ujawnionych w sprawie okoliczności wynika, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...], oddana została w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy z [...] września 1988 r. na cele ośrodka [...]. Działka ta zabudowana była budynkami po [...], które miały zostać przeznaczone na urządzenie ośrodka [...] (dowód: operat szacunkowy sporządzony na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w aktach administracyjnych). Wywieść z tego należy kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy wnioski, a mianowicie, że żadna z osób fizycznych – użytkowników wieczystych działki nr [...] nie miała przed wejściem w życie ustawy zmieniającej prawa do przekształcenia z tego powodu, że działka ta nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Nieruchomość była bowiem przeznaczona na cele usługowe - sportu i turystyki. Wobec tego brak było podstawy prawnej do uwłaszczenia E. G.. Pozostawienie całkowicie poza kręgiem podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia osób prawnych, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych, czyniło niezasadnym wniosek "X" S.A. z siedzibą w [...]. Dotyczy to również poprzednika prawnego Spółki, którym był "Y" Spółka z o.o. z siedzibą w [...], od której dnia 21 maja 2012 r. skarżąca nabyła udziały w prawie użytkowania wieczystego. Ze względu na formę prawną i przypisaną jej osobowość prawną, poprzednik skarżącej również nie był według ówczesnych przepisów uprawniony do przekształcenia. Z tego powodu skorzystanie z dobrodziejstwa następstwa prawnego po "Y" Sp. z o.o., o którym mowa w art. 1 ust. 3 upp, nie było możliwe. Trybunał w wyroku K 29/13 stwierdził niekonstytucyjność nie tylko art. 1 ust. 1, lecz także art. 1 ust. 3 upp w zakresie, w jakim jego zastosowanie prowadziłoby do nabycia prawa przez osoby będące następcami podmiotów, które nie posiadały tego uprawnienia przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego nie jest uzasadniony. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (art. 139 kpa). Przepis ten nie znajduje zastosowania w razie zmiany stanu prawnego. Wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności podstawy prawnej decyzji z [...] marca 2015 r. z Konstytucją, utrzymanie w mocy decyzji I instancji doprowadziłby do zastosowania przez organ odwoławczy przepisów niekonstytucyjnych, które z dniem 17 marca 2015 r. utraciły moc obowiązującą. Orzekanie na ich podstawie przez organ II instancji doprowadziłoby do wydania orzeczenia bez podstawy prawnej, skutkującego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważnością decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie mógł bowiem orzekać na podstawie przepisu, który nie obowiązywał w dacie orzekania. Zgodnie z art. 145a kpa w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, strona postępowania może żądać wznowienia postępowania, a skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nawet w sytuacji uostatecznienia się decyzji I instancji istniała możliwość wzruszenia decyzji I instancji wydanej na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją. Zarzuty skarżącego E. G. co do zaskarżenia decyzji I instancji jedynie w części odnoszącej się do ustalonej opłaty za przekształcenie nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Abstrahując od tego, że z treści samego odwołania nie wynika wyraźnie, by zostało ono wniesione od punktów 2 i 5 decyzji, wskazać należy, że nie jest możliwe wniesienie odwołania od decyzji jedynie w zakresie wysokości ustalonej opłaty. Orzeczenie o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności. Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma charakteru podzielnego, co oznacza nie tylko, że organ nie może rozstrzygać kolejno, co do istoty o kilku elementach, lecz także w wypadku wniesienia odwołania sprawa będzie podlegać ponownemu rozpatrzeniu w całości (wyrok NSA z 15.11. 2002 r., I SA 864/01, Lex 156822). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie był obligowany do uwzględnienia treści wyroku NSA z 22.10.2015 r. I OSK 2891/14. Zgodnie z art. 190 ppsa jedynie sąd, któremu sprawa została przekazana po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Art. 153 ppsa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kluczową dla oceny związania Sądu orzekającego wskazanym przez skarżącą wyrokiem jest tożsamość sprawy, w której wyrok ten wydano ze sprawą rozstrzyganą w niniejszym postępowaniu. Rozstrzygana w niniejszym postępowaniu sprawa ze względów przedmiotowych i podmiotowych jest sprawą całkowicie odrębną od sprawy o sygn. I OSK 2891/14. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny od sprawy rozstrzygniętej tym wyrokiem. Przyjęcie stanowiska o podzielności decyzji przekształceniowej doprowadziłoby w niniejszej sprawie do sytuacji, w której organ II instancji, przy zachowaniu prawa strony do dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie mógłby orzec o wysokości opłaty z uwagi na brak podstawy prawnej w tym zakresie. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku rozprawy i nieprawidłowego powiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu nie zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Kolegium nie miało obowiązku obligatoryjnego wyznaczenia rozprawy, a jej wyznaczenie nie doprowadziłoby do wydania orzeczenia odmiennej treści. Ewentualna wadliwość powiadomień o postępowaniu innych osób nie może być skuteczni zarzucana przez skarżącego. Osobom tym przysługiwało niezależne prawo do ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wobec prawnego wykluczenia możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności w odniesieniu do osób prawnych, w tym do skarżącej "X" S.A. z siedzibą w [...], i w odniesieniu do osób fizycznych nie wykorzystujących tej nieruchomości na cele mieszkaniowe, w tym do skarżącego E. G. i jego żony R. G., Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skargę kasacyjną wywiodła "X" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adw. A. M., zaskarżając wyrok II SA/Gd 590/15 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (w brzmieniu z [...] marca 2015 r. - dnia wydania decyzji I instancji) przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja I instancji została wydana w oparciu o przepisy, które następnie – to jest po wydaniu decyzji I instancji – utraciły moc prawną, co skutkuje obowiązkiem uchylenia zaskarżonej decyzji i odmową przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; II. przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 [lit.] c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez orzekanie przez organ odwoławczy ponad zakres zaskarżenia decyzji i uchylenie w całości decyzji o przekształceniu, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia przed SKO była wyłącznie część decyzji dotycząca opłaty za przekształcenie, a więc decyzja w części niezaskarżonej stała się ostateczna; 2. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 [lit.] c ppsa w zw. z art. 139 kpa przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co spowodowało również negatywne konsekwencje dla skarżącego; 3. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 [lit.] c ppsa w zw. z art. 139, 145a i art. 156 § 1 pkt 1 kpa przez błędne przyjęcie, że utrzymanie w mocy decyzji I instancji doprowadziłoby do zastosowania przepisów niekonstytucyjnych. Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 188 ppsa wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej przez uchylenie decyzji SKO w całości, co doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa okazał się niezasadny. W kontrolowanej sprawie Prezydent wskazał jako podstawę wydania decyzji art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012, poz. 83). Zgodnie z tą regulacją przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się z koniecznością wniesienia przez dotychczasowego użytkownika na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty za przekształcenie. Opłatę taką należy ustalić w decyzji o przekształceniu, nie można tego zrobić odrębnie (wyrok NSA z 5.11.2002 r. I SA 864/01, Lex 156822, aprobowany przez R. Skwarło, Komentarz do art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, LEX/el 2007; wyrok NSA z: 8.7.2009 r. I OSK 986/08, Lex 554973; 8.4.2011 r. I OSK 887/10, Lex 1081071). Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma charakteru podzielnego, co oznacza nie tylko, że organ nie może rozstrzygać kolejno co do istoty o kilku elementach, ale także, że w wypadku wniesienia odwołania, sprawa będzie podlegać ponownemu rozpatrzeniu w całości (wyrok WSA w Łodzi z 4.6.2014 r. II SA/Łd 431/14, Lex 1479543). Trafnie Sąd I instancji podniósł, że skarżący nie wskazał w odwołaniu, że skarży decyzję z [...] marca 2015 r. jedynie w części obejmującej punkt 5 (piąty) decyzji). W istocie skarżący nie miał gravamenu w zakresie skarżenia punktu 2 (drugiego) decyzji, w którym Prezydent orzekł o obowiązkach Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że z uwagi na charakter decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie jest możliwe wniesienie odwołania od decyzji jedynie w zakresie wysokości ustalonej opłaty. W wyroku z 9.3.2018 r. I OSK 890/16 (cbosa) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zaskarżenie decyzji o przekształceniu i ustaleniu opłaty w części określonej w odwołaniu skarżącej [w sprawie I OSK 890/16] spółki implikowało konieczność dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w całości. Decyzja orzekająca o przekształceniu jest ściśle związana z ustaleniem wysokości odpłatności i ustaleniem zasad tej odpłatności. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu, zaprezentowanego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.10.2015 r.: I OSK 2981/14, Lex 1985883 i I OSK 2982/14, Lex 1985884. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 139 kpa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 139, 145a i art. 156 § 1 pkt 1 kpa (pkt II. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) z uwagi na ich charakter i uzasadnienie, wymagały łącznego rozpoznania. Oba te zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP). Sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Wskazanie przez ustrojodawcę w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP na wzruszanie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP (wyrok NSA z 5.12.2017 r. I OSK 1079/17, Lex 2426244). Już z chwilą ogłoszenia dnia 10 marca 2015 r. na sali rozpraw wyroku K 29/13 Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności kontrolowanych przepisów z wzorcami kontroli, upadło domniemanie zgodności kontrolowanych przepisów z Konstytucją. Z chwilą ogłoszenia wyroku K 29/13 w Dzienniku Ustaw (17 marca 2015 r.), stało się niedopuszczalne stosowanie art. 1 i 3 upp w kształcie normatywnym, którego niekonstytucyjność stwierdził wyrokiem Trybunał. Decyzja z [...] marca 2015 r. zapadła już po upadku domniemania zgodności kontrolowanych przepisów z Konstytucją. Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę w dniu [...] sierpnia 2015 r., w wyniku wniesienia odwołania skarżącego, miał obowiązek zastosować art. 1 ust. 1 i 3 upp w kształcie normatywnym, nadanym mu wyrokiem K 29/13 (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 139 kpa). Trafnie Sąd I instancji uznał, że z dniem 17 marca 2015 r. przestała istnieć podstawa prawna uwłaszczenia skarżącego jak i Spółki, na skutek utraty mocy prawnej art. 1 ust. 1 i 3 upp, w zakresie określonym wyrokiem K 29/13, z powodu ich niekonstytucyjności. Utrzymanie w mocy decyzji z [...] marca 2015 r. przez organ odwoławczy skutkowałoby utrzymaniem w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 139 kpa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa jako podstawy wyjątku od zasady zakazu reformationis in peius jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Wprowadzona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawa stwierdzenia nieważności ma na celu pozostawienie możliwości uwzględnienia innych przypadków rażącego naruszenia prawa, poza enumeratywnie wyliczonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Pojęciu rażącego naruszenia prawa w decyzji I instancji należy nadać zakres szerszy, obejmując nim kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 kpa. Przyjęcie tożsamości zakresowej pojęcia rażącego naruszenia prawa w art. 139 i art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa jest błędne. Nie jest dopuszczalna interpretacja wyłącznie językowa, z pominięciem wykładni systemowej. Przyjęcie tożsamości zakresowej pojęcia rażącego naruszenia prawa powodowałoby, że w postępowaniu odwoławczym następowałaby sanacja ciężkich naruszeń prawa materialnego i procesowego. Wprowadzone w art. 156 § 1 pkt 2 pojęcie rażącego naruszenia prawa jest uzupełnieniem rodzajów rażącego prawa wyliczonych w art. 156 § 1 przez otwarcie na inne, niewyliczone w tym artykule rodzaje naruszenia prawa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016 s. 630-631 nb 4; podobnie G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, t. II, uw. 6 do art. 139). Pogląd, powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 5), należy uznać za odosobniony i Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie go nie podziela. Upadek domniemania zgodności z Konstytucją art. 1 ust. 1 i 3 upp z dniem 10 marca 2015 r. (czego błędnie nie uwzględnił organ I instancji, wydając decyzję z [...] marca 2015 r.), a nade wszystko – odpadnięcie podstawy prawnej w dniu 17 marca 2015 r. (które miał obowiązek wziąć pod uwagę zarówno organ odwoławczy - art. 139 kpa; jak i Sąd I instancji – odpowiednio - uchwała 7 Sędziów NSA z 7.12. 2009 r. I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16; wyrok NSA z 2.4.2014 r. I OSK 2296/12), skutkować musiało odmową uwzględnienia owych zarzutów skargi kasacyjnej. Oczywistym jest, że w stanie faktycznym aprobowanym wyrokiem Sądu I instancji, art. 156 § 1 pkt 1 kpa (wskazany w zarzucie II pkt 3; s. 2 skargi kasacyjnej), nie był relewantny. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (w brzmieniu z [...] marca 2015 r.; Dz. U. z 2012 r., poz. 83), nie zasługiwał na uwzględnienie. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w tej materii odwołać się do argumentów wyżej podniesionych. Prezydent nie wskazał w decyzji, by stosował ustęp 1a art. 1 upp. Organ I instancji wskazał nieprecyzyjnie podstawę prawną przekształcenia ("art. 1" – nie wskazując żadnego z 6 ustępów artykułu 1 upp, ani żadnego z punktów, które są elementem ustępów: 1a, 1b, i 2 artykułu 1 upp). Próżno szukać takiego wskazania w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2015 r. – w szczególności w zdaniu przedostatnim tego uzasadnienia. Z ustaleń organów obu instancji, nie kwestionowanych w tej materii, nie wynika, by skarżący spełniał warunki, o których mowa w art. 1 ust. 1a upp. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że żadna z osób fizycznych (R. G. ani skarżący), nie miała przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, prawa do przekształcenia z tego powodu, że działka nr [...] nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Upadek domniemania zgodności z prawem art. 1 ust. 1 i 3 upp z dniem 10 marca 2015 r., a nade wszystko – opadnięcie podstawy prawnej w dniu 17 marca 2015 r., na skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 1 ust. 1 i 3 upp w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i osobom prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia wżycie ustawy zmieniającej (wyrok K 29/13), wskazują na trafną odmowę zastosowanie art. 1 ust. 1 upp przez Kolegium i prawidłową wykładnię tego przepisu, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżącą kasacyjnie nie miała możności skorzystania z tego uprawnienia, skoro dnia [...] maja 2012 r. nabyła udziały w prawie użytkowania wieczystego (po dniu 9 października 2011 r., gdy weszła w życie ustawa zmieniająca) od "Y" sp. z o.o. w [...], która to spółka prawa handlowego także nie była według ówczesnych przepisów uprawniona do przekształcenia swego udziału w prawie użytkowania wieczystego w udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji w sposób staranny i przekonujący przedstawił argumenty, przemawiające za prawidłowością wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego (s. 7-13 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 590/15). E. G. nie wywiódł skargi kasacyjnej od zaskarżonego przez Spółkę wyroku. Z uwagi na odrębność podmiotową i odmienność przesłanek przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego w udział w prawie własności nieruchomości przez osoby fizyczne i osoby prawne (spółkę prawa handlowego), Spółka nie była władna podnosić skutecznie w swej skardze kasacyjnej zarzutów, które podnosić mogłaby jedynie osoba fizyczna (skarżący). Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.