II SA/Po 440/20

Dnia 08 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 października 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 roku Nr [...] Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania G. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] marca 2020 r., [...], którą odmówiono odwołującej się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. M.. W niniejszej sprawie zagadnienia proceduralne oraz w znacznej części stanowisko merytoryczne Kolegium – poza zagadnieniami, które stały się podstawą odmowy przyznania świadczenia – nie są przedmiotem sporu. Sąd już w tym miejscu zaznacza, że badając sprawę w całokształcie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające. Organy trafnie ustaliły, że G. M. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki mężem J. M., urodzonym [...] stycznia 1961 r., legitymującym się orzeczeniem z dnia [...] lutego 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano na stałe. G. M. opiekuje się mężem, który jest osobą leżącą, niesamodzielną i potrzebuje stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego. Skarżąca miała zarazem przyznaną rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu częściowej niezdolności do pracy do dnia [...] lipca 2020 r. (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Gdy chodzi o niesporne zagadnienia materialnoprawne, to zaznaczyć należy, że w decyzji Kolegium, inaczej jak w decyzji Burmistrza, przyjęto na korzyść G. M., że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – uw. Sądu, dalej "u.ś.r.") nie mógł być podstawą odmownej decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką przez skarżącą nad dorosłym, znacząco niepełnosprawnym mężem. W tym miejscu wystarczy zaznaczyć, że z dniem [...] października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. poz. 1443). W sprawie jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium uczyniło natomiast inny przepis – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wskazało dalej, że G. M. uzyskuje rentę, a w takiej sytuacji zgodnie z przywołaną tu regulacją, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W ocenie organu odwoławczego poza tym w stosunku do osoby pobierające rentę trudno jest twierdzić, że rezygnuje ona z zatrudnienia. W skardze G. M. nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium. Podkreśliła, że jest częściowo zdolna do pracy i jest gotowa podjąć zatrudnienie, niemniej ze względu na chorobę męża jest zmuszona zrezygnować z podjęcia pracy na rzecz opieki nad mężem. Skarżąca zaznaczyła, że ze względu na stan zdrowia męża, który podłączony jest do specjalistycznej aparatury podtrzymującej czynności życiowe, [...] września 2011 r. zwolniła się z pracy i od tego czasu jej nie podejmuje. Zajmując się mężem wykonuje z kolei czynności, do których się szkoliła, ucząc się od szeregu instytucji i specjalistów z różnych dziedzin. W ocenie G. M. sam fakt pobierania przez nią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie powinien być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaznaczyła, że takie stanowisko zajmują sądy administracyjne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Na dalszym etapie sprawy G. M. w kolejnych pismach popierała skargę, przy czym akcentowała też, że jej sytuacja jest bardzo trudna w zakresie materialnym oraz co do zdrowia męża (zob. zwłaszcza pismo na k. 17-21 akt sądowych). Wskazywała także, że z informacji uzyskanych od organu pomocy wynika, iż osoby w podobnej sytuacji do tej, w jakiej znajduje się ona i jej mąż, otrzymały świadczenie pielęgnacyjne (k. 23-24 akt sądowych). W piśmie z dnia [...] września 2020 r. argumentacja skargi została przez G. M. znacząco rozwinięta, ze szczególnym uwypukleniem znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] czerwca 2019 r., SK 2/17 i przedstawionej w nim argumentacji ([...]) (k. 32-38 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Świadczenie pielęgnacyjne z przytoczonego przepisu nie przysługuje, gdy zostanie spełniona choćby jedna z przesłanek wymienionej w art. 17 ust. 5 u.ś.r., w tym między innymi, gdy "osoba sprawująca opiekę [...] ma ustalone prawo do [...] renty" (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). W ocenie Sądu, jakkolwiek G. M. miała na datę wydania zaskarżonej decyzji prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to jednak z tej tylko przyczyny nie można było jej z góry odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie dotyczącym sytuacji prawnej osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, należy uwzględnić – trafnie przywoływany przez G. M. w ostatnim piśmie procesowym – wyrok Trybunału Konstytucyjnego SK 2/17. W wyroku tym orzeczono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Trybunał wskazał, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Ma ono charakter kompensacyjny względem osoby sprawującej opiekę, związane jest dodatkowo ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych. Oprócz uprawnionego, beneficjentami świadczenia jest cała rodzina, a w szczególności osoba niepełnosprawna (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem realizowania obowiązku wyznaczonego w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie nie podejmuje pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwej realizacji tego obowiązku. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 53, z późn. zm., dalej "u.e.r.FUS") wyróżnia dwa rodzaje niezdolności do pracy: całkowitą i częściową. Całkowicie niezdolna do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, a częściowo niezdolna do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (art. 12 ust. 3 u.e.r.FUS). Osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc faktycznie pracować, nie istnieją również prawne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Sytuacja faktyczna oraz prawna opiekunów mających ustalone prawo do renty, lecz nie podejmujących lub rezygnujących z dalszego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wskazuje na podobieństwo ich sytuacji do sytuacji opiekunów, którzy są zdrowi i nie mają tym samym prawa do renty, lecz również rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnoprawną. W świetle tych okoliczności wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zwłaszcza jeżeli tego świadczenia nie pobierają. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał (SK 2/17) dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstawy uzasadniającej zróżnicowanie sytuacji opiekuna osoby niepełnosprawnej polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.) w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą powinien on pełnić. Problemy te były już analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał na konieczność korygowania skutków wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19 i z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20 oraz powołane w nich orzecznictwo). Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdy ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od przyznanej renty. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i renty musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do tej renty. Przyjęcie w przedmiotowej sprawie odmiennego poglądu skutkowałoby naruszeniem konstytucyjnej zasady równości. Obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, w przypadku braku regulacji ustawowej regulującej powstałe zagadnienie, rzeczą organu będzie rozważenie możliwości odpowiedniego zastosowania w okolicznościach faktycznych tej sprawy przepisów dotyczących zbiegu uprawnień, to jest art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1 u.e.r.FUS, co szczegółowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił między innymi w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., II SA/Po 1012/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl) – a który dotyczył skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podobne stanowisko wyrażono zresztą w wielu innych orzeczeniach (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 14 listopada 2019 r., II SA/Po 662/19, 21 listopada 2019 r. II SA/Po 697/19, 30 stycznia 2020 r., IV SA/Po 921/19 oraz 12 marca 2020 r., II SA/Po 926/20, a także przywołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 2375/19). Końcowo Sąd wskazuje, że pogląd wyrażony w niniejszym wyroku ukształtował się stosunkowo niedawno, przy czym znalazł on już mocne poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. między innymi wyroki z dnia 14 lutego 2020 r., I OSK 3425/18 /publ. bez uzasadnienia/ oraz z dnia 10 sierpnia 2020 r., I OSK 487/20, orzeczenia.nsa.gov.pl; argumentację z uzasadnienia drugiego z wymienionych tu orzeczeń wykorzystano zresztą na potrzeby niniejszej sprawy). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 28 akt sądowych).