II SA/Po 441/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi C.M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 12 marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 12 marca 2014 r., [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej zwany "Kierownikiem Urzędu ds. Kombatantów"), po rozpoznaniu wniosku C.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 25 lutego 2014 r., [...], utrzymał tę decyzję w mocy. Ostatnią z wymienionych decyzji Kierownik Urzędu ds. Kombatantów odmówił zmiany decyzji z dnia 14 lipca 1999 r., [...] o odmowie przyznania wnioskodawcy uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) (dalej zwanej "ustawą o świadczeniu pieniężnym"). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 8 maja 1998 r. C.M. wystąpił do Kierownika Urzędu ds. Kombatantów o przyznanie mu "dodatku do emerytury" (świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej - k. 3 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 14 lipca 1999 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów, działając na podstawie art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, orzekł o odmowie przyznania C.M. żądanego świadczenia pieniężnego. Organ wskazał, że wnioskodawca wykonywał pracę w okresie od lipca 1942 r. do stycznia 1945 r. w Krotoszynie. Nie nastąpiła zatem deportacja do pracy przymusowej z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy, a tym samym nie został spełniony warunek określony w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy (w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. – uw. WSA). Wnioskiem z dnia 13 lutego 2014 r. C.M. ponownie wystąpił o przyznanie mu świadczenia określonego w ustawie o świadczeniu pieniężnym (k. 34 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 25 lutego 2014 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów (traktując wniosek z dnia 13 lutego 2014 r. jako wniosek o zmianę decyzji – uw. WSA) odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 14 lipca 1999 r., [...]. Organ powołał się przy tym na art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. 2011 r. Nr 72, poz. 380). W uzasadnieniu Kierownik Urzędu ds. Kombatantów wyjaśnił, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., K 49/07 art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Wyrok ten został ogłoszony w Dz. U. z 2009 r. Nr 220, poz. 1734. Na skutek tego wyroku treść normatywna art. 2 pkt 2 powołanej ustawy utraciła moc obowiązującą w zakresie określonym przez Trybunał. Art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym został następnie znowelizowany ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy w jej dotychczasowym brzmieniu następuje na wniosek strony. Organ zaznaczył, że w myśl nowego brzmienia art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Z kolei art. 1 tej ustawy przewiduje prawo do świadczenia pieniężnego dla osób, które podlegały represjom określonym w ustawie, z tym że nie wszystkich osób, które doznały represji okresu wojennego i powojennego. Nie dotyczy też wszystkich rodzajów i form represji, jakim w tym okresie poddani byli obywatele polscy. Ustawa przewiduje pewien ograniczony zakres rekompensat dla konkretnie ustalonych grup ofiar, z tytułu ściśle określonych rodzajów represji. Zdaniem Kierownika Urzędu ds. Kombatantów dla wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym konieczne jest łączne wystąpienie następujących przesłanek: osoba została deportowana (wywieziona) do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945; praca była wykonywana w warunkach deportacji przez okres co najmniej 6 miesięcy. Odnosząc się do materiału dowodowego sprawy organ wskazał, że C.M. pracował w mieście Krotoszyn, a więc w miejscu swojego zamieszkania przed wojną. Nie nastąpił więc fakt deportacji do pracy przymusowej wskazany w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. Od decyzji z dnia 25 lutego 2014 r. C.M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że gospodarstwo, w którym pracował, znajdowało się za miastem Krotoszyn. Skarżący przebywał tam na stałe (dzień i noc) bez możliwości powrotu do domu rodzinnego. Decyzją z dnia 12 marca 2014 r., [...] Kierownik Urzędu ds. Kombatantów utrzymał swe dotychczasowe rozstrzygnięcie w mocy. Powołał się przy tym na art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 2 art. 127 § 3 ustawy 2 dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwanej "K.p.a.") oraz art. 2 pkt 2 lit. "a", art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył dotychczasową argumentację, a następnie ustalił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżący od lipca 1942 r. do grudnia 1944 r. zatrudniony był w gospodarstwie należącym do obywatela Niemiec znajdującego się Krotoszynie przy ul. Ceglarskiej, to jest miejscowości jego zamieszkania z przed 1939 r. Z tego powodu – zdaniem organu – w sprawie nie doszło do deportacji skarżącego do pracy przymusowej. Dalej organ podkreślił, że ustawa wiąże uprawnienie do świadczenia pieniężnego z pracą przymusową w warunkach deportacji. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów uznał, że celem ustawy o świadczeniu pieniężnym nie jest przyznanie świadczenia pieniężnego wszystkim obywatelom polskim, którzy podczas okupacji wykonywali pracę przymusową, lecz tylko tym, którzy zostali deportowani (wywiezieni) w celu wykonywania pracy przymusowej. Dotyczy to osób, względem których okupant stosował represję pracy niewolniczej w zaostrzonej formie, u których wykonywanie pracy przymusowej związane było z tragicznymi okolicznościami przewozu często w nieludzkich warunkach, w nieznane im, odległe miejsca i wrogie otoczenie. Organ zaznaczył przy tym, że w ustawie nie zawarto definicji słowa "deportacja". Oceniając stan faktyczny sprawy Kierownik Urzędu ds. Kombatantów podkreślił, że nie budzi jego wątpliwości, to iż praca C.M. – jako kilkunastoletniego chłopca, czasami pond siły – nie była pracą dobrowolną i nosi znamiona pracy przymusowej. Nie była to jednak praca wykonywana w warunkach deportacji. Dlatego organ, nie negując ciężkiej sytuacji skarżącego podczas wojny, stwierdził, że w analizowanym przypadku art. art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym nie ma zastosowania. Od powyższej decyzji skargę złożył C.M., nie przedstawiając jednak względem tej decyzji precyzyjnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu ds. Kombatantów podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym "Świadczenie pieniężne (...) przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie". Z kolei w myśl art. 2 pkt 2 lit. a ustawy represją w rozumieniu ustawy jest między innymi "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach". Spór zaistniały w niniejszej sprawie pomiędzy Kierownikiem Urzędu ds. Kombatantów a skarżącym dotyczący uprawnienia do świadczenia pieniężnego w istocie odnosi się do problemu, czy praca wykonywana przez C.M. w okresie II Wojny Światowej może być uznana za pracę wykonywaną w warunkach deportacji w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Aby rozstrzygnąć powyższą kwestię należy zwrócić uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 grudnia 2010 r. represją była "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r., na terytorium (...) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych". Ustawę o świadczeniach pieniężnych znowelizowano na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., K 49/07 (Dz. U. Nr 220, poz. 1734, OTK-A 2009/11/169), w którym stwierdzono, że art. 2 pkt 2 tej ustawy (w dotychczasowym brzmieniu) był niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim pomijał przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Obecnie obowiązujący, zacytowany na już na wstępie rozważań, art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach pieniężnych, nie zawiera przesłanki odnoszącej się do relacji geograficznej miejsca pracy przymusowej względem dotychczasowego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie pieniężne. Usunięcie powyższej przesłanki wywołało potrzebę sformułowania nowej wykładni prawnego pojęcia "represji" – przy czym wykładni takiej, która z jednej strony uwzględni wskazówki sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny, a z drugiej strony pozwoli zachować sens ustawy, która w zamyśle miała rekompensować finansowo nie każdą pracę przymusową wykonywaną przez Polaków w czasie wojny, ale pracę wykonywaną w szczególnych warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 49/07 wyraźnie zauważyć można proces redefiniowania pojęcia "represji" w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, przy której ustalaniu punkt ciężkości skoncentrowano nie na geograficznym położeniu miejsca pracy przymusowej (względem miejsca zamieszkania osoby), ale na kwestii "wyrwania" danej osoby ze środowiska społecznego, w którym dotychczas przebywała i mieszkała. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., II OSK 375/12, powoływanym i akceptowanym w dalszym orzecznictwie tegoż Sądu (zob. wyrok z dnia 21 maja 2014 r., II OSK 3022/12, wyrok z dnia 16 kwietnia 2014 r., II OSK 2790/12, orzeczenia.nsa.gov.pl), zwrócono uwagę, że w sprawach rozpatrywanych na tle art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym kluczową kwestią jest ustalenie faktu deportacji, przy uwzględnieniu wykładni tego pojęcia ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., K 49/07. Wskazano też, że "nawet niewielka odległość miejsca świadczenia pracy od wcześniejszego miejsca zamieszkania skarżącego, nie przesądza o braku deportacji w rozumieniu ustawy o świadczeniu pieniężnym. Na uwadze trzeba mieć bowiem warunki okupacji, w których niejednokrotnie nawet niewielkie oddalenie oznaczać mogło całkowite zerwanie kontaktów. Niewątpliwie więc odległość ta wymaga chociaż przybliżonego ustalenia w kontekście możliwości utrzymywania przez skarżącego kontaktów z rodziną czy znajomymi. Okoliczność ta ma ponadto znaczenie z uwagi na sprzeczności między stwierdzeniami organu, a oświadczeniem strony, przy czym to na organie ciążył obowiązek poczynienia ustaleń, które tę sprzeczność wyeliminują". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona decyzja w istocie opiera się na prostym założeniu, że bliskość miejsca zamieszkania i miejsca pracy przymusowej C.M. wyklucza – zdaniem organu – możliwość uznania, iż mamy do czynienia z deportacją. Takimi stwierdzeniami Kierownik Urzędu ds. Kombatantów podsumowuje obie wydane decyzje. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, w sytuacji, gdy dana osoba w czasie wojny została przymusowo rozdzielona z rodziną i zakwaterowana w innym miejscu (miejscu pracy przymusowej) oraz twierdzi, że nie miała z rodziną i bliskimi kontaktu, samo powoływanie się na faktyczną odległość pomiędzy miejscem pracy przymusowej a dotychczasowym miejscem zamieszkania jest niewystarczające, aby stwierdzić brak przesłanek do przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu represji (deportacji). Ustawa nie określa obecnie minimalnej odległości pomiędzy tymi miejscami, poniżej której można by stwierdzić, iż deportacja nie miała miejsca. Nie wskazuje się zwłaszcza, czy chodzi o deportację (wywiezienie) poza województwo, powiat względnie miejscowość zamieszkania. Ustawa nie zawiera też przesłanki, która automatycznie wykluczałaby z pojęcia deportacji przymusowego "zabrania" małoletnich w czasie wojny z miejsca zamieszkania i przekwaterowania ich do lokali przy zakładzie/gospodarstwie, w którym wykonywana była praca przymusowa. Z tego właśnie powodu administracyjne postępowanie dowodowe w sprawie uprawnień określonych w ustawie o świadczeniu pieniężnym nie powinno opierać się wyłącznie na kryterium geograficznym, ale należy koncentrować się na ustaleniu, czy praca miała miejsce w warunkach "wyrwania" danej osoby ze środowiska społecznego czy rodzinnego, zwłaszcza w kontekście utrzymywania kontaktów z tym środowiskiem w okresie pracy przymusowej. Na kwestie te zwrócono uwagę w wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 49/07. Z materiału zebranego w niniejszej sprawie wynika, iż rzeczywiście C.M. wykonywał pracę przymusową w stosunkowo niewielkiej odległości od miejsca dotychczasowego zamieszkania. Należy się generalnie zgodzić z organem, że okoliczność ta – mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego – mogłaby wskazywać, że skarżący nie był w okresie pracy odizolowany od dotychczasowego środowiska społecznego i że nie pracował w warunkach deportacji (wywiezienia). Stwierdzenie to ma jednak charakter wstępnego przypuszczenia, i to przypuszczenia, które powinno być przez organ ocenione. Tymczasem w niniejszej sprawie Kierownik Urzędu ds. Kombatantów w ogóle nie podjął się jego weryfikacji w trakcie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zebrany przez Kierownika Urzędu ds. Kombatantów (zwłaszcza zeznania świadków) w większości pochodzi z postępowania prowadzonego w 1998 i 1999 r., kiedy to istniały inne uwarunkowania prawne przyznawania świadczeń (o czym mowa na wstępie). Relacja geograficzna pomiędzy miejscem pracy przymusowej C.M. i miejscem jego dotychczasowego zamieszkania, która wykluczała możliwość przyznania świadczenia, powodowała, iż wówczas (1999 r.) nie miały znaczenia okoliczności, w jakich skarżący został skierowany i zakwaterowany do pracy w czasie wojny. Jak już wyżej wskazano, w obecnym stanie prawnym zagadnienie to ma istotne znaczenie tym bardziej, że C.M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraźnie stwierdził, iż gospodarstwo, w którym pracował, "znajdowało się za miastem Krotoszyn", a w miejscu pracy skarżący "przebywał na stałe (dzień i noc) bez możliwości powrotu do domu". W ocenie Sądu w postępowaniu objętym kontrolą nie dostatecznie zrealizowano zasady z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie, na który wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku II OSK 375/12, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 49/07. Powinien zwłaszcza ustalić, czy w sytuacji w jakiej znalazł się skarżący w czasie wojny – nie był on (pomimo niewielkiej odległości od dotychczasowego miejsca zamieszkania) "wyrwany" z dotychczasowego środowiska, poprzez całkowite wyłączenie kontaktów z rodziną i z dotychczasowym otoczeniem społecznym (np. na skutek całodobowego zakwaterowania i pracy z obcymi osobami). Sąd podkreśla przy tym, że podstawą do uznania, że w sprawie ziściła się przesłanka deportacji w świetle obecnie obowiązującego art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym musi być stwierdzenie takich okoliczności jak długotrwała i całkowita izolacja od rodziny oraz środowiska społecznego miejsca zamieszkania połączone ze stałym, przymusowym zakwaterowaniem w nowym miejscu. W celu przyznania świadczenia nie jest bowiem wystarczające samo ustalenie, że dana osoba była w czasie wojny zmuszana do wykonywania, chociażby nawet ciężkiej pracy. Mając to wszystko na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – postanowił uchylić zaskarżoną decyzję.