II SA/Po 454/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 30 lipca 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 05 czerwca 2019 r. E. K. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym w północnej [...] poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i [...] - etap I", mającego powstać na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...], gm. W.. Inwestycja dotyczy i budowy zakładu przetwarzania odpadów oraz produkcji energii. W ramach projektu przewidziano instalację termicznego przekształcania odpadów o przepustowości 129870 Mg/rok (390 Mg/dobę), w której będzie produkowana energia cieplna i elektryczna o mocy do 49,9 MW, a także instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów o przepustowości 100000 Mg/rok (302 Mg/dobę), w której przygotowywane będzie paliwo alternatywne do produkcji energii, tzw. preRDF. Dodatkowo przewidziano instalację fotowoltaiczną o mocy do 50 kW oraz infrastrukturę towarzyszącą (zbiorniki na paliwo, silosy, magazyny, drogi, place, obiekty socjalno-biurowe, techniczne, magazynowe, infrastruktura ppoż., teletechniczna, elektryczna oraz niezbędne instalacje i sieci). Decyzją z dnia 30 lipca 2021 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady Gminy [...] Nr XVI/124/2015 z dnia 09 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N., T. , K. " (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] poz. 7530 z dnia 02.12.2015 r.). Organ wyjaśnił, iż budowa instalacji termicznego przetwarzania odpadów, tj. instalacji produkcji energii w kogeneracji z wykorzystaniem biomasy i paliw alternatywnych, oznacza budowę współspalarni, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699). W dokumentacji inwestora powołano się na spełnienie wymagań odpowiadających procesowi współspalania, które zawarte są w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposobów postępowania z odpadami powstałymi w wyniku tego procesu (Dz. U. poz. 108), a także w załączniku nr [...] (odnoszącego się wyłącznie do instalacji współspalania) do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. poz. 1860). Ponadto opis technologii termicznego przekształcania odpadów wskazywał, iż inwestor planuje wybudować współspalarnię, której specyfika różni się od instalacji spalarni dopuszczonej w planie zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 16 listopada 2020 r. oraz opinia Marszałka Województwa [...] z dnia 16 grudnia 2020 r. wskazywały, iż planowane przedsięwzięcie będzie współspalarnią. Plany inwestycyjne E. K. Sp. z o.o., w odniesieniu do działki nr [...] w obrębie N. pozostawały w sprzeczności z zapisami § 9 pkt 1 lit. b uchwały Rady Gminy [...] z dnia 09 listopada 2015 r. ustanawiającej plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Współspalarnia nie została bowiem wymieniona w zapisach planu, co w kontekście braku tożsamości prawnego znaczenia pojęć "spalarnia" i "współspalarnia" stanowiło podstawę wydania decyzji. Drugim powodem odmowy określenia uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia była niemożliwość jego realizacji według warunków wskazanych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnieniach. W każdym z zaproponowanych wariantów przedsięwzięcia występowała instalacja współspalarni, a przedsięwzięcie musiałoby być zasilane w wodę w ilości przekraczającej możliwości punktu uzdatniania wody. Decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z dnia 30 lipca 2021 r. w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego zbyt pośpiesznie dokonano kwalifikacji przedsięwzięcie jako współspalarni, a konieczne było ustalenie, co jest celem inwestora: czy jest nim wyłącznie termiczne przekształcanie odpadów, czy też wytwarzanie energii lub innych produktów w procesie konwersji biomasy i paliwa alternatywnego. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 1012/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił sprzeciw Gminy [...] i uwzględnił sprzeciw T. O.. Sąd w pkt II wyroku uchylił decyzję SKO w [...] z dnia 24 listopada 2021 r. stwierdzając, iż wykazana przez Kolegium wadliwość postępowania organu pierwszej instancji dotycząca braku ustalenia celu przedsięwzięcia nie jest wadą formalną i nie dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale ma charakter materialny związany z odpowiednią kwalifikacją wniosku inwestora. Zdaniem Sądu należało najpierw właściwie zinterpretować przepisy prawa materialnego i odnieść je do ustalonego stanu faktycznego. Wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1081/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z dnia 20 maja 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] dnia 30 lipca 2021 r. nr [...] podzielając kwalifikację spornego przedsięwzięcia i stanowisko organu pierwszej instancji, że zapisy m.p.z.p. obowiązującego dla terenu nieruchomości Spółki dopuszczają wyłącznie lokalizację spalarni odpadów. Jednocześnie drugim powodem, dla którego organ pierwszej instancji odmówił ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia był jego przewidywany negatywny wpływ na stan wód podziemnych. Wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 502/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2022 r. nr [...] mimo, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo przyjęły, iż planowana inwestycja powinna być kwalifikowana jako współspalarnia odpadów. Pojęcia "spalarnia" oraz "współspalarnia" to dwa odrębne pojęcia (zakłady), które pełnią inne funkcje, a istotne jest rozróżnienie definicyjne, zarówno w prawie krajowym jak i unijnym. W odniesieniu do twierdzeń, że głównym celem inwestycji jest mechaniczne przetwarzanie odpadów, a pobocznym wytwarzanie energii Sąd wskazał, że mechaniczne przetwarzanie odpadów nie odbywa się w spalarni, bo tam dochodzi do termicznego przetworzenia odpadów, a celem inwestycji jest termiczne przekształcanie odpadów, co wynika z bilansu surowców mających stanowić wsad do instalacji kotłowej. Wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt III OSK 388/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji było uzasadnione. Sąd meriti trafnie wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego weryfikacji powinno podlegać stanowisko organu pierwszej instancji, który w następstwie przeprowadzenia wykładni językowej, celowej i systemowej m.p.z.p. uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami m.p.z.p. Organ odwoławczy powinien zgromadzić kompletną dokumentację planistyczną dotyczącą procedowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gmin [...] z dnia 9 listopada 2015 r. nr XVI/124/2015. Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zawierać ocenę Planu miejscowego w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia, będącą wynikiem przeprowadzonej analizy całej dokumentacji planistycznej, jak również analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] (w tym zmiany Studium uchwalonej w 2015 r. - uchwała Nr V/32/2015 Rady Gminy [...] z dnia 11 marca 2015 r.). Ocena ta winna być wynikiem przeprowadzonej przez organ odwoławczy wykładni m.p.z.p., tak językowej, jak i celowościowej oraz systemowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że dowodu z dokumentów planistycznych nie można było przeprowadzić na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności postępowania dowodowego. Pismem nr [...] z dnia 06 marca 2024 r. Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy [...] o przedłożenie szczegółowej analizy kwestii zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p., w szczególności dostarczenie wszelkich materiałów dowodowych, dokumentów, analiz oraz opinii (np. w postaci protokołów z przesłuchania świadków - autorów m.p.z.p. - planistów) dotyczących procesu sporządzenia i uchwalania przez Radę Gminy [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości "N., T., K." w 2015 r., jak również wyjaśnienie znaczenia użytego przez Radę Gminy [...] w § 9 pkt 1 lit. b) uchwały sformułowania "dopuszcza się [...] lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów". Pismem z dnia 14 marca 2024 r. T. O. zwróciło uwagę, iż w pozostałościach ze spalania odpadów (tzw. żużlu) występują znaczne ilości niedopałów, w tym niedopałów plastiku, które stanowią zagrożenie i mogą prowadzić np. do powstania pożaru. Pismem nr [...] z dnia 20 marca 2024 r. Wójt Gminy [...] przedłożył wyjaśnienia i dokumenty wskazując, że w czasie podejmowania przez Radę Gminy [...] uchwały nr XVI/124/2015 z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N., T., K." rozróżniane były dwa pojęcia - spalarni i współspalarni. Zatem organ stanowiący i kontrolny gminy w trakcie podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N., T., K." wiedział o różnicach pomiędzy spalarnią i współspalarnią odpadów i świadomie dopuścił na terenie m.p.z.p. możliwość realizacji spalarni odpadów. Termin "spalarnia" do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wprowadzony głównie w celu umożliwienia realizacji inwestycji, na którą Wójt Gminy [...] w dniu 22 kwietnia 2013 r wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną zlokalizowanego na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], gmina W.. Organ zaznaczył, że według urbanisty sporządzającego projekt planu miejscowego, podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzone zostało zmianą studium, zaś podstawą procedowania zmiany studium i planu był raport o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Zakład konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną zlokalizowany na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina W.", w którym jest mowa wyłącznie o spalarni odpadów (a nie współspalarni odpadów), dlatego taki termin został wprowadzony do planu. Nowa inwestycja stanowi współspalarnię odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, na gruncie przepisów ustawy o odpadach, definicja ustawowa spalarni nie jest tożsama z definicją współspalarni. Wedle przepisów wykonawczych różnicuje się wymagania dotyczące prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, w odniesieniu do spalarni odpadów, jak i do współspalarni odpadów, co sprawia, że są to dwa różne rodzaje instalacji termicznego przekształcania odpadów, różne również pod kątem wymagań technologicznych. Pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. spółka wskazała, że w stosunku do spalarni odpadów i współspalami odpadów stosuje się takie same kryteria wpływu na środowisko i wymagane są prawie identyczne parametry dotyczące reżimów technologicznych wymaganych z uwagi na uciążliwość dla ludzi i środowiska. Zdaniem Spółki, z oświadczenia urbanisty T. K. wynika, że główną podstawą do wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestii spalarni odpadów była treść raportu z 2013 r. dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Zakładu konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną", zlokalizowanego na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], gmina W., ale nie wynika z niego by w trakcie opracowywania planu istniały jakiekolwiek przesłanki do rozróżniania dwóch rodzajów instalacji - spalarni odpadów i współspalami odpadów. Rozróżnienie to nie było brane pod uwagę, bowiem z punktu widzenia ochrony środowiska, jak i uciążliwości dla mieszkańców rozróżnienie to nie miało żadnego znaczenia. Sprawa rozróżnienia instalacji spałami od instalacji współspalami nie była przedmiotem zainteresowania mieszkańców i radnych jest protokół z obrad XVI sesji Rady Gminy [...] która odbyła się w dniu 9 listopada 2015 roku, z którego wynika, iż kwestia zapisu § 9 pkt 1 lit. b) uchwały nie była przedmiotem żadnej dyskusji. W uzasadnieniu do projektu ustawy o odpadach nie wskazano żadnych celów, dla których dokonano rozróżnienia pojęć spalarni i współspalarni odpadów. W instalacjach stanowiących przedmiot przedsięwzięcia nie będą spalane żadne paliwa konwencjonalne oraz, że w jej rozumieniu dodanie dla poprawienia procesu spalania, w którym uzyskanie wystarczająco wysokiej temperatury spalania przy zróżnicowanej wartości energetycznej przyjętych do spalania odpadów wymaga dodatku w postaci biomasy. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że po pierwsze, planowana inwestycja jest współspalarnia odpadów, której celem jest produkcja wysokokalorycznego paliwa alternatywnego, co wypełnia definicję współspalarni odpadów, a nie samej spalarni odpadów. Niemożliwość realizacji inwestycji objawiająca się w braku zapewnienia zaopatrzenia inwestycji w wodę i przewidywanym negatywnym wpływie na stan wód podziemnych, nie była badana z uwagi na stwierdzenie, że plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji współspalarni na terenie działki inwestora. Tym samym kwestia zaopatrzenia inwestycji w wodę wymagałaby dalszego wyjaśniania w postępowaniu, od czego organ pierwszej instancji na tym etapie odstąpił. Z literalnej (językowej) wykładni przepisów wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N., T., K." (uchwała nr XVI/124/2015 Rady Gminy [...] z dnia 09 listopada 2015 r.), której w § 9, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem P dopuszcza m.in. lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów (pkt 1b) oraz elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej (pkt 1 c), ale nie wymienia współspalarni odpadów, pomimo iż w momencie uchwalania planu, zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach rozróżniane były dwa pojęcia - spalarni i współspalami odpadów i organ stanowiący i kontrolny gminy przy podejmowaniu uchwały miał świadomość tych różnic. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy [...] przytoczył okoliczności, które uzasadniały wsparcie się wykładnią systemową, celowościową dla właściwego odczytania zapisów m.p.z.p. Plan dopuszcza lokalizację spalarni odpadów, a taki zapis w planie był świadomym wyborem władz planistycznych. Zarazem nie określono dopuszczalnych parametrów dla tego rodzaju inwestycji ponieważ nie było takiej potrzeby, bowiem spalarnie to inwestycje o mniejszych parametrach aniżeli współspalarnie. Organ przedstawił w jakich uwarunkowaniach prawnych m.p.z.p. był procedowany i uchwalany, co miało uzasadniać, że nie dopuszczono do lokalizacji współspalami. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynikało, że Radzie Gminy [...] przy formułowaniu ww. przepisu przyświecał poboczny cel - umożliwienie realizacji małej lokalnej instalacji stanowiącej uzupełnienie gospodarki odpadami w regionie na potrzeby M. Sp. z o.o. w K.. Ponadto z uzasadnienia m.p.z.p. wynikał, że dotyczył terenu o powierzchni ok. 26 ha, położonego na pograniczu trzech obrębów geodezyjnych: N., T. i K., które zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] z dnia 13 grudnia 2001 r. z późn. zm.), przeznaczone są na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów /[...]/ oraz na tereny urządzeń usuwania i składowania nieczystości /[...]/, a także, że w trybie uzgadniania i opiniowania projektu planu wpłynęły uwagi jedynie od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] a zasadne uwagi RDOŚ zostały uwzględnione w projekcie planu oraz w prognozie oddziaływania na środowisko. W ocenie Kolegium, w świetle zebranych w toku postępowania dokumentów nadrzędnym celem użytego przez Radę Gminy W. w § 9 pkt 1 lit. b) uchwały sformułowania "dopuszcza się [...] lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów" było umożliwienie realizacji inwestycji, na którą wydana została przez Wójta Gminy [...] decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w 2013 r., nie zaś żadnej innej inwestycji, w szczególności inwestycji przyszłej. Jak wynikało z oświadczenia urbanisty - T. K. z dnia 18 marca 2024 r., podstawą procedowania planu był raport o oddziaływaniu dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Zakładu konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną". Urbanista wyjaśnił, że w raporcie tym jest mowa o spalarni odpadów, stąd taki termin został wprowadzony do planu. Kolegium analizując zapisy raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia pn. "Budowa Zakładu konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną" przygotowanego przez E.-S. Spółka z o.o. Okręgowy Ośrodek Rzeczoznawstwa i Doradztwa Technicznego w sierpniu 2012 r. ustaliło, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pn. "Zakład konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną zlokalizowany na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina W." występują wyłącznie określenia dotyczące spalarni odpadów, a nie współspalarni odpadów. W raporcie tym mowa jest także o elektrowni, instalacji biogazowej (biogazowni rolniczej), realizację których dopuściła Rada Gminy [...], w § 9 pkt 1 lit. c uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N., T., K.". Zebrane w sprawie materiały dowodowe miały potwierdzać zasadność odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Władze planistyczne Gminy [...] w 2015 r. rozróżniały pojęcia spalarni i współspalami odpadów i świadomie dopuściły możliwość realizacji spalarni odpadów, zaś nadrzędnym celem wprowadzonego w § 9 pkt 1 lit. b) uchwały odstępstwa - "dopuszcza się [...] lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów", było umożliwienie realizacji inwestycji pn. "Budowa Zakładu konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną" zlokalizowanego na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], gmina W., na którą Wójt Gminy [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r. Zdaniem Kolegium wykładnia celowościowa i systemowa postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N., T., K." (uchwała nr XVI/124/2015 Rady Gminy [...] z dnia 09 listopada 2015 r.), prowadzi do wniosku, że Rada Gminy [...] podejmując przedmiotową uchwałę nie brała pod uwagę ewentualnych przyszłych czy też innych przedsięwzięć. Akta sprawy potwierdzają, że użyte w § 9 pkt 1 lit. b uchwały, sformułowanie "dopuszcza się (...) lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów" powinno być rozumiane jako jedynie możliwa, wprost wskazana forma instalacji do przetwarzania odpadów, która może być zrealizowana na terenie objętym planem. Pismem z dnia 12 czerwca 2024 roku E. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr [...] zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niewywiązanie się organu orzekającego w sprawie z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie wszechstronnego postępowania dowodowego, całościowej oceny dowodów, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej oraz oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach NSA w Warszawie oraz WSA w Poznaniu, a w szczególności: 1) oparcie decyzji na błędniej ocenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, 2) błędną interpretację planu miejscowego, poprzez nieuprawnione przypisanie intencji prawodawcy rozstrzygnięcia w treści planu miejscowego niejako do indywidualnej sprawy właściciela terenu w oparciu o treść obowiązującej go decyzji środowiskowej, 3) brak odniesienia się do szeregu podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii szczegółowych, a w tym podobieństwa technologicznego oraz wpływu na środowisko instalacji spalarni i współspalarni, braku określenia w planie miejscowym parametrów technicznych dla spalarni odpadów, dopuszczenia planem miejscowym lokalizacji elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej, uznania organu opiniującego wniosek o wydanie decyzji środowiskowej Wody [...], iż planowane przedsięwzięcie jest zgodne z m.p.z,p., wskazania przez organ opiniujący wniosek, Marszałka Województwa [...], iż planowana współspalarnia odpadów winna spełniać wymagania najlepszych dostępnych technik ([...]). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.) właściwy organ wydaje bowiem decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyroki NSA: z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16, LEX nr 2409692; z 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 1093/17, LEX nr 2646621, z 23 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2354/17, LEX nr 2725245). Odpowiedź na to pytanie warunkuje ustalenie, czy dla planowanej inwestycji możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 26 kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym w północnej [...] poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i [...] - etap I", mającego powstać na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...] gm. W.. W wyniku części inwestycji ma powstać współspalarnia odpadów w zakresie lokalizacji instalacji będących współspalarnią służącą do współspalania (biomasy i paliw alternatywnych). W rozpatrywanym przypadku teren działki inwestycyjnej położony jest w obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "N., T., K." (wprowadzony uchwałą nr XVI/124/2015 Rady Gminy [...] z dnia 9 listopada 2015 r.). Działka nr [...] obr. [...] położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku Planu symbolem "[...]" – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 9 listopada 2015 r. nr [...] zapisano, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 13 grudnia 2001 r. z późn. zm., a zatem również ze zmianami studium przyjętymi w 2015 r. na mocy uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 11 marca 2015 r. Ponadto w § 4 uchwały nr XVI/124/2015 przyjęto, że w ramach przeznaczenia terenów wyróżnia się m.in. "teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczony symbolem – P". W § 9 m.p.z.p. w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem P dopuszcza się m.in. lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów (pkt [...]) oraz elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej (pkt [...]). Jednocześnie uchwała w § 2 pkt 4 stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej – należy przez to rozumieć zabudowę, urządzenia i infrastrukturę stanowiącą instalację służącą wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie organ zobowiązany był przyjąć wykładnię prawa przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt III OSK 388/23 zgodnie z którym niewystarczającym dla finalnego stwierdzenia, że planowana inwestycja narusza zapisy zawarte w m.p.z.p. jest ograniczenie się do reguł wykładni językowej m.p.z.p. Uchwała Rady Gminy [...] z dnia 9 listopada 2015 r. nr XVI/124/2015, podjęta bez określenia maksymalnej przepustowości instalacji możliwej do realizacji na terenie objętym planem z uwagi na istniejące w dacie podejmowania uchwały uwarunkowania prawne, nie określa bowiem parametrów technicznych dla instalacji do przetwarzania odpadów w postaci "spalarni odpadów". Zasadnicze znaczenie miała odpowiedź na pytanie, czy użyte w redakcji § 9 pkt 1 lit. b) uchwały, sformułowanie "dopuszcza się [...] lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów – spalarni odpadów" powinno być rozumiane jako jedynie możliwa, wprost wskazana forma instalacji do przetwarzania odpadów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując interpretacji § 9 pkt 1 lit. b) m.p.z.p. (dopuszczającego lokalizację do przetwarzania odpadów – spalarnię odpadów), § 9 pkt 1 lit. c) tego planu (dopuszczającego odrębnie od lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów także lokalizację elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej) w zw. z jego § 2 pkt 4 (który zawiera definicję elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej) wskazanej wyżej uchwały należy mieć na uwadze cele wprowadzenia tych przepisów. Zgodnie z zasadami wykładni teleologicznej (celowościowej) przepis musi być bowiem tłumaczony tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu aktu, w którym go zamieszczono. Również wykładnia systemowa polegająca na ustaleniu znaczenia wskazanych zapisów w kontekście innych regulacji (m.in. wskazanego przez Sąd pierwszej instancji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...]) może prowadzić do przyjęcia znaczenia spornych zapisów w taki sposób, iż nie można a limine wykluczyć dopuszczalności lokalizacji inwestycji planowanej przez skarżącą zważywszy, że wspólne są określone elementy obu definicji to jest "spalarni" i "współspalarni". W rozpoznawanej sprawie realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zapoznał się z wyjaśnieniami organu pierwszej instancji oraz dokumentacją jaka została zgromadzona w toku prac planistycznych zakończonych podjęciem przez Radę Gminy [...] w dniu 9 listopada 2015 r. uchwały nr XVI/124/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N., T., K.. W ocenie organu odwoławczego w świetle poczynionych ustaleń ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że głównym celem wprowadzenia zapisu: "dopuszcza się lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów", w § [...] pkt [...] lit, b) uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N., T., K. było umożliwienie realizacji inwestycji pn. "Zakład konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną zlokalizowany na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...]", na którą Wójt Gminy [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r. Kolegium stwierdziło, że uzupełniło wykładnię literalną (językową) przepisu § 9 uchwały nr XVI/124/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N., T., K. o wykładnię celowościową i systemową przepisu, która według organu potwierdziła, że celem zastosowania w § [...] pkt [...] lit. b) uchwały odstępstwa - "dopuszcza się [...] lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów", było umożliwienie realizacji inwestycji pn. "Budowa Zakładu konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną" zlokalizowanego na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], gmina W., na którą Wójt Gminy [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r., nie zaś żadnej innej inwestycji,: w szczególności inwestycji przyszłej, przez co inwestycja, którą zamierza zrealizować spółka E. K. , pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...] w obr. N.. W szczególności, jak wynika z oświadczenia urbanisty - T. K. z dnia 18 marca 2024 r., podstawą procedowania planu był raport" o oddziaływaniu dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Zakładu konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną", w którym jest mowa o spalarni odpadów, stąd taki termin został wprowadzony do planu. W rozpoznawanej sprawie na obecnym etapie spór sprowadza się do tego, czy wykonane zostały w sposób prawidłowy wytyczne Naczelnego Sadu Administracyjnego w następstwie których możliwe było ustalenie czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zrealizowało w pełni wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt III OSK 388/23 dokonując wykładni § 9 m.p.z.p, zgodnie z którym w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem P dopuszcza się lokalizację: a) obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz innych obiektów i urządzeń związanych z funkcją terenu, b) instalacji do przetwarzania odpadów – spalarni odpadów, c) elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej, d) budynków socjalnych, biurowych i administracyjnych, e) budynków garażowo-gospodarczych, f) zbiorników naziemnych i podziemnych, g) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, h) dojść, dojazdów, parkingów i placów. Organ odwoławczy niewątpliwie podjął działania w celu pozyskania informacji i dokumentów związanych z przeprowadzonym procesem planistycznym, jednak zostały one przeanalizowane pod względem wykładni historycznej, nakierowanej na okoliczności związane z procesem planistycznym. W istocie wykładnia dokonana przez organ przez organ odwoławczy dotyczyła jedynie okoliczności w których doszło do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania. W tym względzie rację ma skarżąca, że z oświadczenia urbanisty T. K. nie wynika by w trakcie opracowywania planu istniały jakiekolwiek przesłanki do rozróżniania dwóch rodzajów instalacji - spalarni odpadów i współspalami odpadów". W konsekwencji nie można też zgodzić się, że zebrane w toku postępowania dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że nadrzędnym celem użytego przez w § 9 pkt 1 lit. b) uchwały sformułowania "dopuszcza się lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów" było umożliwienie realizacji inwestycji, na którą wydana została przez Wójta Gminy [...] decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w 2013 r., a nie żadnej innej inwestycji, w szczególności inwestycji przyszłej". W istocie zabrakło w analizie organu kompleksowego odniesienia się do obowiązujących uregulowań m.p.z.p., w kontekście przyszłych inwestycji na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowanie terenu. W szczególności, że m.p.z.p. stanowią akty prawa miejscowego, zawierające normy generalne i abstrakcyjne, które są one wprowadzane w życie aby zapewnić na przyszłość ład przestrzenny i umożliwiać kształtowanie pożądanej polityki urbanistycznej gmin. W ocenie Sądu wykładnia nie została zatem dokonana w sposób kompleksowy. W tym względzie dokonując wykładni spornej regulacji należało uwzględnić wyjściowo, że definicje legalne spalarni i współspalarni zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699) z których wynika, że o ile spalarnia stanowi zakład, którego głównym celem jest termiczne przekształcanie odpadów, podczas gdy współspalarnia przede wszystkim nastawiona jest na produkcję energii elektrycznej lub produktów w celu odzyskania zawartej w nich energii. Inne są zatem cele obu tych instalacji. Nie rozważono jednak czy współspalarnia odpadów powinna może być traktowana jako obiekt przemysłowy z kategorii wytwórczych, który pozostaje zbliżony do biogazowni. W tym względzie zabrakło również rozważania czy w sytuacji gdy plan miejscowy dopuszcza lokalizację spalarni, a także lokalizację biogazowni, to dopuszczalna pozostaje również lokalizacja współspalarni, która w swej istocie łączy funkcje obu tych typów przedsięwzięć. Ponadto Sąd dostrzega, że m.p.z.p. nie został skonstruowany w ten sposób, że dopuszcza jedynie inwestycję polegającą na budowie spalarni odpadów w myśl przepisów odrębnych. Jednocześnie nie wprowadzono również do m.p.z.p. regulacji, które wykluczyłyby jednoznacznie możliwość lokalizacji inwestycji będących takimi instalacjami do przetwarzania odpadów, których wiodąca rolą jest przed wszystkim produkcja energii elektrycznej lub produktów w celu odzyskania zawartej w nich energii. W rozpoznawanej sprawie organy nie przedstawiły również w ramach prowadzonej wykładni argumentów, które wykluczałby możliwość uznania współspalarni odpadów za obiekt przemysłowy zbliżony do biogazowni rolniczej, która jest uznana za inwestycję dopuszczalną w świetl m.z.p.z. W rezultacie nie zostały spełnione wytyczne dotyczące konieczności przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie wykładni celowościowej i systemowej spornego § 9 m.p.z.p., która odnosiłaby pojęcie spalarni w do pojęcia współspalarni. Takie działanie nie może zostać pominięte w prowadzonym postępowaniu przed organami administracji. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organu będzie dokonanie pełnej wykładni § 9 m.p.z.p. przy uwzględnieniu, że w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na organie spoczywa obowiązek stosowania dyrektyw interpretacyjnych w myśl których w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, wątpliwości rozstrzyga się na korzyść inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 42/21, CBOSA). Zasadą jest bowiem wydawanie decyzji o środowiskowych uregulowaniach przedsięwzięcia, a ich odmowa może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach, co również prowadzi do dokonywania wykładni zapisów planu (o ile jest ona konieczna), na korzyść inwestora. Stwierdzenie sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, dostępny w CBOSA). Podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań powinnością organu jest ustalenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia lub jej braku z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie całościowa i kompleksowa analiza treści planu, umożliwi wiarygodne formułowanie wniosków co do zgodności lub nie, planowanego zamierzenia z planem miejscowym. Wobec braku takiej analizy na obecnym etapie nie można przesądzić o zgodności zamierzenia z ustaleniami planu. Sąd dostrzegł przy tym, że podniesiony w petitum skargi zarzut naruszenia przepisów postępowania (w skardze wskazano: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.) poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, ma charakter ogólny. W wielowątkowym uzasadnieniu skargi jej autor nie kwestionuje działania na rzecz ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy w następstwie wykonania wytycznych sformułowanych w sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny. W ocenie Sądu skarżący prowadzi swoje wywody w kierunku podważenia wykładni dokonanej przez organy administracji, która skutkowała oceną prawną sprawy i ocenę materiału dowodowego. Są to zatem zarzuty kwalifikujące się również jako naruszenia prawa materialnego - jego błędnej wykładni lub jego wadliwej subsumcji, czyli wadliwego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z tych względów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o kosztach wydane zostało z uwzględnieniem art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.