II SA/Po 458/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G.z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy G. – po ponownym rozpoznaniu sprawy – działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, po przeprowadzeniu na żądanie A. K. postępowania administracyjnego, orzekł o wymeldowaniu H. K. z pobytu stałego z miejscowości [...], gm. G. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...] października 2013 r. do Urzędu Miasta i Gminy w G. wpłynęło pismo A. K. o wszczęcie postępowania w sprawie wymeldowania jego żony – H. K. – z miejsca pobytu stałego w miejscowości [...]. W piśmie tym wnioskodawca wskazał, że H. K. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem od [...] września 2012 r. oraz, że w/w mieszkanie opuściła dobrowolnie i obecnie zamieszkuje w innym miejscu. Z kolei z pisma H. K. skierowanego do organu pierwszej instancji wynika, że [...] września 2012 r. wraz z córką A. uciekła od męża A. K. z powodu stosowanej wobec niej i córki przemocy. Organ pierwszej instancji wskazał, że bezspornym jest fakt, iż H. K. nie przebywa w przedmiotowym lokalu, co potwierdzają zgodnie obydwie strony postępowania. Przedmiotem sporu jest natomiast, czy H. K. opuściła lokal w sposób dobrowolny oraz trwały. Zdaniem organu pierwszej instancji, H. K. opuściła mieszkanie trwale i dobrowolnie. H. K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego. Odwołująca wskazała na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 15 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Odwołująca podkreśliła, że nie opuściła miejsca stałego pobytu w sposób dobrowolny i trwały. Została do tego zmuszona ze względu na stosowaną przez męża przemoc oraz z obawy o zdrowie i życie swoje i córki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części, która wskazuje na art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) jako materialnoprawną jej podstawę i w to miejsce powołał art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2010 r. nr 217, poz. 1427 ze zm.), 2. w miejsce art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych użytego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powołał art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, 3. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że opierając zaskarżoną decyzję datowaną na [...] marca 2015 r. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 10 kwietnia 1974 r., organ pierwszej instancji naruszył art. 69 ustawy o ewidencji ludności. Zatem w tej części decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. uchylono i postanowiono jak w sentencji. Należało również zastąpić użyty w uzasadnieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przepisem art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ administracji badając wystąpienie przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego, zobligowany jest ocenić czy osoba faktycznie opuściła bez wymeldowania się to miejsce (fizycznie w nim nie przebywa) i czy opuszczenie to, jako będące wynikiem woli tej osoby ma charakter dobrowolny i trwały. Podkreślenia jednak wymaga fakt, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, iż gdy opuszczenie lokalu nastąpiło na skutek przeszkód stawianych przez jego właściciela (współwłaściciela), to o dobrowolnym opuszczeniu lokalu w rozumieniu powołanego przepisu można mówić także wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych, umożliwiających powrót do lokalu, lub gdy podjęte środki okazały się nieskuteczne. Decyzję organu pierwszej instancji pomimo jej uchybień, które zostały skorygowane decyzją organu odwoławczego należy, zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, uznać za trafną. H. K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym i na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższej skargi skarżąca podkreśliła ponownie, że do opuszczenia wspólnego mieszkania doszło na skutek bezprawnych działań A. K. polegających na znęcaniu się fizycznym i psychicznym nad rodziną. Skarżąca, opuszczając lokal, który dotychczas zajmowała, kierowała się zatem dobrem córki i troską o bezpieczeństwo swoje i córki. Skarżąca podniosła, że organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego z sąsiadami w miejscowości [...], nie zwrócił się z wywiadem do Gimnazjum w G. o sytuacji w rodzinie, oraz do Ośrodka Interwencji Kryzysowej w O. Organ meldunkowy nie bierze pod uwagę faktu, iż skarżąca nie posiada jeszcze rozwodu oraz faktu toczącej się sprawy karnej przeciwko mężowi A. K. z art. 207. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie na koszt skarżącej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – A. K. – wniósł o oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skarżącej pełnomocnik A. K. wskazał, iż są one nieuzasadnione. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 16 września 2015 r. stawił się pełnomocnik uczestnika postępowania, wnosząc i wywodząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). W zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. o wymeldowaniu skarżącej H. K. z pobytu stałego z miejscowości [...], gm. G. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę decyzji organów administracji publicznej w zakresie wymeldowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2010 r., Nr 217, poz. 1427 ze zm.), dalej zwanej ustawą. Stosownie do art. 9 ust. 2b ustawy zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i stanowi jedynie rejestrację danych o faktycznym miejscu pobytu osoby. Rejestracja pobytu danej osoby w określonej miejscowości i pod oznaczonym adresem powinna być zgodna ze stanem faktycznym, bowiem w przeciwnym razie – utrzymywanie zameldowania niezgodnego z rzeczywistością stanowiłoby fikcję meldunkową i byłoby sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami. Podstawę prawną wymeldowania stanowi wprost art. 15 ust. 2 ustawy, na mocy którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przy czym za pobyt stały uznaje się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). Istotną rolę w zakresie interpretacji cytowanego przepisu odgrywa dorobek dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, który wskazuje, że przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona wówczas, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Bez jednoczesnego zaistnienia obu tych przesłanek tj. dobrowolności i trwałości nie może być mowy o opuszczeniu przez stronę dotychczasowego miejsca zamieszkania dającego podstawę do orzeczenia przez organ o wymeldowaniu. Poprzez pojęcie "opuszcza" należy rozumieć, dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez dopełnienia formalności meldunkowych, przy czym pojęcie to zawiera w sobie element woli osoby, która w opuszczonym przez siebie miejscu nie zamierza nadal przebywać. Zamiar ten należy natomiast rozumieć jako wolę skoncentrowania w innym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Aby jednak zachowaniu polegającym na opuszczeniu miejsca zameldowania na pobyt stały przypisać cechę dobrowolności, niezbędne jest ustalenie takiego zamiaru u osoby wymeldowanej. Zamiar ten należy rozumieć nie tylko jako wolę wewnętrzną, ale także jej zewnętrzny przejaw, dający się ocenić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Oceniając taki zamiar według kryteriów obiektywnych, nie można zatem pominąć także faktycznej możliwości realizacji woli przebywania w danym lokalu. Dlatego brak dobrowolności opuszczenia lokalu według art. 15 ust. 2 ustawy występuje również wówczas, gdy wskutek bezprawnych działań osób trzecich dana osoba nie przebywa w lokalu zameldowania, jednakże swoim zachowaniem manifestuje wolę powrotu do opuszczonego lokalu. Jeżeli strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 258/13 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 544/07 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na jej wcześniejszym etapie, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. uczestnik postępowania podniósł, że: "w sytuacji dysponowania jedynie sprzecznymi stanowiskami stron, rzeczą organu administracji było przeprowadzenie dodatkowych dowodów, pozwalających na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego np. wizji lokalnej, wywiadu środowiskowego, zwrócenia się o stosowne dokumenty (...)" (k. 88 akt admin. organu I instancji). Podobnie, na aktualnym etapie postępowania, skarżąca wskazała, że "organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego z sąsiadami w miejscowości [...], nie zwrócił się z wywiadem do Gimnazjum w G. o sytuacji w rodzinie, oraz do Ośrodka Interwencji Kryzysowej w O. (...)" (k. 3 akt sąd.). Należy zatem zauważyć, że obie strony konfliktu rodzinnego zgadzają się co do tego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny. Sąd zgadza się w tym zakresie ze skłóconymi stronami postępowania i przychyla się do powyższego stanowiska. Zdaniem Sądu, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy jest niepełne, i jako takie, powinno zostać uzupełnione w niezbędnym zakresie. Przede wszystkim, organy powinny dokonać ustaleń w zakresie tego, czy opuszczenie przez skarżącą miejsca zameldowania miało rzeczywiście związek z przemocą, jaką wobec niej miał stosować mąż. Wydaje się, że właściwym miejscem do przeprowadzenia takich dowodów będzie właśnie mieszkanie i sąsiednie okolice miejsca zameldowania skarżącej. Organy I i II instancji wydając zaskarżone decyzje ustaliły, iż w odniesieniu do skarżącej przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy zostały spełnione i że opuszczenie przez skarżącą wraz z córką przedmiotowego lokalu, nosi znamiona opuszczenia trwałego i dobrowolnego, co uzasadniało jej wymeldowanie. Ponieważ celem niniejszego postępowania było dokonanie przez Sąd oceny czy ustalenia organów obu instancji były w tym zakresie prawidłowe, czy znajdują odzwierciedlenie w zebranym prawidłowo przez te organy materiale dowodowym, Sąd po dokonaniu w/w analizy, w oparciu o akta administracyjne sprawy, nie podzielił stanowiska organów obu instancji. Zdaniem Sądu, dowody zgromadzone w postępowaniu nie pozwalają jednoznacznie uznać, że opuszczenie spornego lokalu przez skarżącą bezsprzecznie miało charakter dobrowolny i trwały. W ocenie Sądu organy obu instancji pomimo ciążącego na nich obowiązku nie wyjaśniły w stopniu wystarczającym okoliczności opuszczenia spornego lokalu przez skarżącą i jej córkę, a w szczególności czy opuszczenie to nosiło znamiona dobrowolnego i trwałego, naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące się wprawdzie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego w wydaniu decyzji o przekonującej treści (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Organ II instancji podał w uzasadnieniu, że skarżąca sama podjęła decyzję o opuszczeniu lokalu i opuściła go dobrowolnie. Tymczasem skarżąca w toku postępowania o wymeldowanie konsekwentnie podkreśliła, że nie opuściła lokalu dobrowolnie, a uczyniła to zmuszona agresywnym zachowaniem męża, a także dla dobra małoletniego dziecka, gdyż jej mąż A. K. stosował wobec nich przemoc i wszczynał awantury. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd dotyczący dobrowolności i trwałości "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu", zgodnie z którym przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Jeżeli zatem strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu (por. wyroki NSA: sygn. akt V SA 2323/02, publ. LEX nr 159183; sygn. akt V SA 402/03, publ. LEX nr 159179; sygn. akt V SA 1784/99, LEX nr 49415; sygn. akt V SA 2950/00, publ. LEX nr 80643; sygn. akt V SA 3169/00, publ. LEX nr 50123). Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle wyżej wskazanych kryteriów ustalenia wymagało, czy skarżąca dobrowolnie i w sposób trwały opuściła miejsce dotychczasowego pobytu w przedmiotowym lokalu w znaczeniu art. 15 ust. 2 ustawy, nie dopełniając przy tym obowiązku wymeldowania się. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, mając na uwadze powyższe uwagi i wskazania Sądu, winny zgromadzić dodatkowe dowody, a następnie poczynić ustalenia faktyczne na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Powyższe pozwoli wyjaśnić w dostateczny sposób, czy opuszczenie lokalu ma charakter nie tylko trwały, ale i dobrowolny. Dopiero bowiem na tle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, będzie można prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego w zakresie wymeldowania danej osoby z pobytu stałego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone decyzje obu instancji.