II SA/Po 459/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie - po rozpatrzeniu odwołania A. B. prowadzącego Zakład A od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. A. B., prowadzący Zakład A, "na podstawie Dz.U.05.236.2008 ustawy z dnia 13 września 1996r. (o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) art. 13" zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Ś. o "dokonanie stosownych zmian w związku z cytowanym artykułem w decyzji Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...]-2004r. Nr [...] w zakresie świadczenia usług komunalnych [...]" co do określenia terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia "od [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (z datą wpływu do organu w dniu [...] stycznia 2011 r.), wobec braku załatwienia sprawy, A. B. zwrócił się do organu pierwszej instancji o rozpatrzenie wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzją z dnia [...] 2007 r. organ pierwszej instancji udzielił po rozpatrzeniu wniosku o dokonanie zmian w udzielonym zezwoleniu, udzielił A. B. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych [...], która doręczona została przedsiębiorcy dopiero w dniu [...] lutego 2011 r. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. domagał się jej uchylenia w części, w jakiej ustala się okres ważności zezwolenia do dnia [...] grudnia 2010 r. i w miejsce uchylonych zapisów wprowadzenie zmiany polegającej na wydłużeniu okresu obowiązywania zezwolenia do [...] stycznia 2017 r. W rozważaniach prawnych Kolegium przywołało brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy odmowa wydania zezwolenia, jego zmiana i cofnięcie następ[uje w drodze deczyji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Kolegium stwierdziło, iż decyzja o zmianie zezwolenia jest immanentnie związana z decyzją zezwalającą i aby doszło do merytorycznego orzekania w przedmiocie zmiany decyzji musi ona istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym decyzja zmieniająca nabędzie przymiot ostateczności, bowiem istnieć musi przedmiot orzekania. Kolegium podniosło, iż bezspornie strona wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. o zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ś. [z dnia [...] 2004 r. nr [...]] w okresie jej obowiązywania, zaś organ pierwszej instancji rozpatrzył przedmiotowy wniosek i decyzją z dnia [...] 2007 r. udzielił stronie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych i [...] z terenu tej Gminy, określając ważność zezwolenia tak jak dotychczas, to jest do dnia [...] grudnia 2010 r., jednakże decyzja zmieniająca została doręczona stronie dopiero w dniu [...] lutego 2011 r., a zatem po upływie terminu, na jaki wydane zostało zezwolenie Burmistrza Miasta i Gminy Ś.. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2002 r. sygn. akt I SA 531/02 (LEX nr 156834) Kolegium stwierdziło, iż wydanie decyzji uprawniającej na określony czas oznacza, że z chwilą upływu terminu w niej określonego następuje ziszczenie się przesłanki powodującej zniesienie prawnych konsekwencji decyzji w sferze materialnoprawnej i podkreśliło, iż zmiana decyzji [w trybie art. 155 kpa] może mieć miejsce dopóty, dopóki owa decyzja znajduje się jeszcze w obrocie prawnym. W konsekwencji decyzja zmieniająca nie tylko powinna być wydana przed upływem terminu ważności decyzji zmienianej, ale i doręczona stronie przed upływem tego terminu, bowiem utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem decyzji, która zmienia wydane zezwolenie. Skoro zmieniane zezwolenie zostało wydane na czas oznaczony, na okres do dnia [...] grudnia 2010 r., to z tym dniem zezwolenie to straciło ważność i przestało istnieć w obrocie prawnym, tym samym przestał istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji bezprzedmiotowe stało się postępowanie mające na celu jego zmianę. W takich okolicznościach Kolegium stwierdziło brak podstaw prawnych do orzekania merytorycznego, bowiem postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 r. A. B. domagał się jej uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: art. 9 ust. 1b w zw. z ust. 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji, pomimo braku przesłanek nie uwzględnił wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na okres do dnia [...] stycznia 2017 r. 2. przepisów postępowania: - art. 7 kpa w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do całokształtu okoliczności, przez co naruszył słuszny interes przedsiębiorcy w postaci wnikliwego rozpoznania odwołania, - art. 10 § 1 kpa w zakresie, w jakim nie stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji, - art. 35 kpa w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie odniósł się do naruszenia tego przepisu poprzez niezawiadomienie przedsiębiorcy o wydaniu decyzji, - art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zakresie, w jakim nie stwierdził, ze zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z uwagi na pozbawienie strony bez jej winy możliwości brania udziału w postępowaniu pierwszej instancji, - art. 9 kpa w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie zbadał czy intencją strony nie jest załatwienie sprawy w trybie wznowienia postępowania, - art. 147 kpa w zakresie, w jakim nie potraktował odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyżej sformułowane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy stwierdził między innymi, iż zarzut skargi co do naruszenia art. 147 kpa jest bezzasadny z uwagi na to, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia, a wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną, zaś trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej w Kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, iż postępowanie administracyjne z wniosku A. B. w przedmiocie zmiany decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] 2004 r. nr [...] jest bezprzedmiotowe i postępowanie pierwszej instancji należy umorzyć, trafnie oceniło na płaszczyźnie proceduralnej ustalony, bezsporny stan faktyczny sprawy. Art. 9 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) określa wymagania stawiane treści zezwolenia (wydawanego w formie decyzji - art. 7 ust. 6 ustawy), o którym mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy (na świadczenie usług w zakresie utrzymania czystości i porządku), w tym odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Art. 9 w ust. 1b powołanej ustawy stanowi, iż "zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat". Art. 7 ust. 6a tej ustawy stanowi z kolei, iż do zezwoleń na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisu art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.). Ostatni z powołanych przepisów został wprowadzony do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dniem 10 kwietnia 2010 r. i przewiduje, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Art. 107 § 2 kpa stanowi, iż przepisy szczególne mogą określać także inne składniki [niż określone w § 1], które powinna zawierać decyzja. Jeśli na podstawie art. 107 § 2 kpa, w związku z przepisem materialnoprawnym, decyzja zawiera termin końcowy, to po jego upływie decyzja traci moc wiążącą (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski KPA. Komentarz, C. H. Beck 2011, komentarz do art. 107, s. 436). Skoro decyzja traci moc wiążącą, to uprawnienie zawarte w decyzji wygasa. Po upływie okresu ważności decyzji nie mogą być bowiem realizowane uprawnienia wynikające z decyzji (por. Cz. Martysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX 2010, teza 26 do art. 107). Instytucja wskazana w art. 155 kpa umożliwiająca zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, może dotyczyć tylko takiego aktu, który obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Przedmiot postępowania o zmianę zezwolenia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] 2004 r. na wykonywanie usług w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach (tzw. usług komunalnych) obejmował w niniejszej sprawie przede wszystkim przedłużenie okresu ważności zezwolenia, które w decyzji z dnia [...] 2004 r. został czas oznaczony, do dnia [...] grudnia 2010r. Wygaśniecie decyzji oznacza z kolei to, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Niewątpliwie skarżący złożył wniosek o zmianę tego zezwolenia w okresie obowiązywania tego zezwolenia, niemniej jednak decyzja organu pierwszej instancji skutecznie weszła do obrotu prawnego dopiero z dniem doręczenia jej skarżącemu, a przy tym nie stanowiła ona ostatecznego załatwienia sprawy, bowiem przysługiwało od niej odwołanie, z którego to prawa skarżący skorzystał. Pomimo datowania (wydania) decyzji zmieniającej Burmistrza Miasta i Gminy Ś. nr [...] na dzień [...] 2007 r. została ona doręczona stronie dopiero w dniu [...] lutego 2011 r., po uprzednim skierowaniu do organu pierwszej instancji pisma ponaglającego z dnia [...] grudnia 2010r. przez wnioskodawcę. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wejście decyzji do obrotu prawnego nastąpiło dopiero z dniem [...] lutego 2011 r., bowiem to do tego momentu organ pierwszej instancji związany był wydanym aktem, stosownie do treści art. 110 kpa. Decyzja ta, wydana w formie pisemnej, nie podlegała bowiem ogłoszeniu ustnemu w rozumieniu art. 109 § 2 kpa i wymagała doręczenia stronie (na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej - ta ostatnia możliwość została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 17 czerwca 2010 r.). Sądowi znane są zróżnicowane poglądy doktryny i orzecznictwa co do tego, z jakim momentem powstaje i wchodzi do obrotu decyzja administracyjna. Dla potrzeb niniejszej sprawy wystarczające jest stwierdzenie, iż jakkolwiek decyzja wydana jest, tzn. istnieje od chwili jej podpisania (przez piastuna kompetencji organu), to jednak organ jest związany wydaną decyzją od dnia doręczenia stronie, jak stanowi art. 110 kpa. Tutejszemu Sądowi znany jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1417/09 (LEX nr 746522, przywołany także w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1291/10; orzeczenie dostępne w Internecie - Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, iż zdarza się jednak niejednokrotnie, że decyzja zostaje wydana, wywołuje określone skutki, ale stronie nie jest doręczona; sąd uznał, iż jest to wada postępowania, decyzji, ale nie zawsze oznaczająca, że decyzja do obrotu nie weszła; jeżeli oczywiste jest, że decyzja wywołała określone skutki prawne, jej niedoręczenie stronie nie powoduje, że nie pozostaje ona w obrocie prawnym. Treść art. 7 ust. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stała też na przeszkodzie uznaniu, że wobec braku rozpatrzenia w terminie wniosku skarżącego w okresie pomiędzy 10 kwietnia 2010 r. (dniem wejścia w życie przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) a [...] grudnia 2010r. (końcowa data obowiązywania decyzji z dnia [...] 2004 r. objętej wnioskiem o zmianę), zostało wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Niemniej jednak kwestie dotyczące wejścia do obrotu i obowiązywania (wywoływania skutków prawnych) przez decyzję, która nie została wcześniej doręczona stronie, jak również ewentualnego uznania, pomimo braku doręczenia decyzji, że sprawa została załatwiona zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, w niniejszej sprawie nie mają doniosłego znaczenia, nie wpływają na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji Kolegium. Jest tak z tej przyczyny, że po pierwsze decyzja zmieniająca Burmistrza Miasta i Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] 2007 r. została skarżącemu doręczona - w dniu [...] lutego 2011 r., to jest wprawdzie z dużym opóźnieniem, niemniej jednak fakt ten jest niewątpliwy i skuteczny wobec strony, która skorzystała z prawa wniesienia odwołania od tej decyzji. Decyzja ta wiązała zatem organ pierwszej instancji od chwili jej doręczenia adresatowi. Po drugie zaś dopiero załatwienie sprawy decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 kpa pozwalałoby na uznanie, iż udzielone skarżącemu zezwolenie z 2004 r. zostało zmienione (przedłużone) w okresie obowiązywania zmienianej decyzji z 2004 r., które to zezwolenie obowiązywało do dnia [...] grudnia 2010r. Dopiero decyzja ostateczna korzysta z tzw. domniemania mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, co jest jednym z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., komentarz do: art. 16, s. 87-89 i powołane tam stanowisko doktryny). Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] 2007 r. nie była, co oczywiste, decyzją ostateczną w okresie od jej wydania do dnia doręczenia jej skarżącemu, jak również w okresie od daty jej doręczenia do czasu rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji przez Kolegium. Od decyzji tej przysługiwało odwołanie stosownie do treści art. 127 § 1 kpa, a wobec wniesienia odwołania sprawa podlegała rozpatrzeniu w drugiej instancji (art. 15 kpa). Ponadto doręczenie skarżącemu nieostatecznej decyzji zmieniającej z dnia [...] 2007 r., jak i procedowanie w drugiej instancji przez organ odwoławczy miało w niniejszej sprawie miejsce już po utracie mocy obowiązującej zmienianej decyzji ostatecznej z dnia [...] 2004 r. W ocenie Sądu, skoro po upływie okresu ważności zezwolenia uprawnienie wygasa, to nie istnieje przedmiot ewentualnego postępowania o zmianę czy też przedłużenie ważności zezwolenia. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i zmiana (przedłużenie) zezwolenia. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 kpa, nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 200 7r. sygn. akt IV SA/Wa 2009/06, LEX nr 310879, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006r. sygn. akt II OSK 1316/05 LEX nr 31088 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl i wcześniejsze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 13 września 2002 r. sygn. akt I SA 531/02, LEX nr 156834, z dnia 20 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 480/00, LEX nr 51221, z dnia 14 października 1999r. IV SA 1440/97, LEX nr 48240). Zmiana decyzji, która wygasła, stanowiłaby w istocie rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1750/11, dostępne w Internecie pod adresem jw. i przywołany tam wyrok tego Sądu z dnia 13 września 2002 r. sygn. akt I SA 531/02, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 156834). W konsekwencji stwierdzić należy, iż Kolegium trafnie uznało, że po upływie terminu ważności udzielonego A. B. przez Burmistrza Miasta i Gminy Ś. zezwolenia na wykonywanie usług z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach postępowanie w sprawie nie mogło się toczyć, bowiem było bezprzedmiotowe, zatem decyzje organu pierwszej instancji należało uchylić a postępowanie umorzyć. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego znajduje swoje oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa. Wobec powyższego odnoszenie się do zarzutów skargi, jak i badanie zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest całkowicie zbędne. Trzeba jednakże zauważyć, iż skarżący bezpodstawnie zarzuca organowi odwoławczemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 oraz art. 9 kpa w zakresie, w jakim organ ten nie stwierdził, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z uwagi na pozbawienie strony bez jej winy możliwości brania udziału w postępowaniu pierwszej instancji, jak i nie zbadał czy intencją strony nie jest załatwienie sprawy w trybie wznowienia postępowania i nie potraktował odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania. Kolegium w odpowiedzi na skargę trafnie podniosło, iż tryb wznowienia postępowania może być zastosowany tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, na co wprost wskazuje treść art. 145 § 1 kpa. Decyzją ostateczną jest zaś w myśl art. 16 § 1 kpa decyzja, od której nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w administracyjnym toku instancji. Natomiast podstawowym środkiem służącym weryfikacji decyzji nieostatecznej w Kodeksie postępowania administracyjnego jest odwołanie, a trybem postępowanie odwoławcze (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., komentarz do: art. 127, s. 482-483; art. 145, s. 542-543). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 1981 r. sygn. akt II SA 52/81 (ONSA 1981/2/83) potraktowanie przez organ pierwszej instancji odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania i bezpodstawne skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej, stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanie w wyniku tak wznowionego postępowania (orzeczenie przywołane w B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., komentarz do art. 145, s. 543). Powyżej wskazane okoliczności faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.