II SA/Po 460/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania J. I., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] 2017 r., [...] w przedmiocie przyznania odwołującej się pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w kwocie 100 zł na zakup drewna oraz 50 zł na zakup żywności. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 11 października 2017 r. (złożonym 12 października 2017 r.) J. I. wystąpiła o przyznanie jej zasiłku celowego na opał i żywność (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do wniosku załączyła między innymi fakturę [...] na zakup miału węglowego za kwotę 1100 zł (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 25 października 2017 r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania J. I. aktualizację wywiadu środowiskowego (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Burmistrz, powołując się na art. 2, art. 3, art. 7 pkt. 4 , art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), przyznał J. I. zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup drewna oraz 50 zł na zakup żywności. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Według ustaleń Burmistrza jest osobą schorowaną zażywającą leki określone w zaświadczeniu lekarskim. J. I. nie jest aktywna zawodowo i to mimo przedstawianych przez Ośrodek Pomocy Społecznej propozycji zatrudnienia (zaznaczono, że wnioskodawczyni przedkłada niekiedy organowi wystawioną przez lekarza niezdolność do pracy - ostatnio na okres od dnia 6 do 30 listopada 2017 r.). Burmistrz ustalił też, że dochód miesięczny J. I. – w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, to jest we wrześniu 2017 r., wynosił 469,57 zł przy kryterium dochodowym 634 zł. Na dochód składały się zasiłek okresowy w kwocie 300 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł oraz dodatek energetyczny w wysokości [...] zł. Powołując się na powyższe organ pierwszej instancji rozważył możliwość przyznania J. I. – zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. – zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb bytowych wskazanych we wniosku. Organ dodał, że decyzja o przyznaniu pomocy i określeniu jej wielkości zależą nie tylko od zakresu żądań, lecz także od możliwości finansowych organu determinowanych ilością podopiecznych ubiegających się o zabezpieczenie środków finansowych na podstawowe artykuły potrzebne do życia, takie jak żywność, opał i leki. W odwołaniu J. I. zarzuciła pomoc przyznana na zakup drewna - 100 zł jest zbyt mała w stosunku do kosztów zakupu opału na potrzeby ogrzania domu. W decyzji z dnia 7 marca 2018 r. Kolegium, utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji, uznało, że przyznana pomoc pozostaje w zgodności z art. 2, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Organ odwoławczy podzielił ustalenia prawne Burmistrza co do postawy rozstrzygnięcia, sposobu obliczania dochodu osiąganego przez J. I. we wrześniu 2017 r. oraz rozmiaru udzielonej pomocy finansowej. Uznał, iż przyznanie wnioskodawczyni zasiłku w wielkości wskazanej w decyzji z dnia [...] 2017 r. nie narusza granic uznania administracyjnego . Pomoc finansowa w wysokości 100 zł na zakup drewna – jest adekwatna zdaniem Kolegium do sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się J. I.. Dotyczy ona otrzymywanej regularnie co miesiąc pomocy organu pierwszej instancji na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Kolegium podkreśliło, że w dniu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego (25 października 2017 r.), jaki i w dniu wydania decyzji przez Burmistrza (6 listopada 2017 r.) wnioskodawczyni miała zabezpieczony opał w postaci 2 ton miału węglowego. Oznacza to także, iż mogła – jako osoba korzystająca pomocy społecznej – we własnym zakresie zabezpieczyć określone potrzeby. W skardze J. I. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Kolegium z kolei w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 2 listopada 2018 r. ustanowiona na zasadzie prawa pomocy adwokat N. S. uzupełniła skargę zarzucając naruszenie: - art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zakup przez skarżącą opału stanowi zaspokojenie jej potrzeby zgłoszonej we wniosku o przyznanie zasiłku celowego, poprzez nie rozstrzygnięcie przez organ zasadniczego dla sprawy zagadnienia prawnego, czy spłata zadłużenia powstałego z konieczności zakupu opału, może być uznana za niezbędną potrzebę bytową, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego, jak również poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i nieprzyznanie skarżącej zasiłku celowego na zakup opału w pełnej wysokości 1100 złotych; - art. 7, 9, 77 § 1, 80, oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie faktu, iż skarżąca zakupiła węgiel ze środków pożyczonych, które zobowiązana jest zwrócić. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W motywach pisma pełnomocnika wskazano między innymi, że rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, organ pomocy społecznej nie może ograniczać się wyłącznie do wyjaśnienia zasad dotyczących decyzji wydawanych w tym przedmiocie. Konieczne jest odniesienie tych reguł i konkretnego przepisu u.p.s. do sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. Lakoniczne przedstawienie ogólnych zasad dotyczących zasiłku celowego i konstatacja, że organ nie znalazł podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, może dodatkowo stwarzać wrażenie dowolności i braku rozważenia wszystkich okoliczności konkretnego przypadku. Pełnomocnik skarżącej dodała też, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Bd 392/08 "spłata zadłużenia powstałego z konieczności zakupu opału może być uznana za niezbędną potrzebę bytową, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego". W orzeczeniu wyrażono stanowisko, że pominięcie przez organy obu instancji podanego przez stronę faktu zaciągnięcia pożyczki na zakup opału ma istotne znaczenie dla sprawy nie tylko w aspekcie stwierdzenia uchybień procesowych, ale i w aspekcie braku rozstrzygnięcia przez organy zasadniczego dla sprawy zagadnienia o charakterze materialno-prawnym, polegającego na przesądzeniu, czy spłata zadłużenia powstałego z konieczności zakupu opału, może być uznana za niezbędną potrzebę bytową, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego. Pełnomocnik zaznaczyła też, że również w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa stanowisko, że spłata omawianego zadłużenia może być uznana za niezbędną potrzebę bytową, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego (wyroki z dnia 21 lutego 2003 r., I SA 2037/02; 12 lutego 1999 r., II SA/Łd 1393/98; 12 października 2007 r., I OSK 45/07; 8 maja 2008 r., I OSK 1174/07). Stanowisko to ewoluowało w ten sposób, że zauważono najpierw, iż ewentualna spłata wierzyciela uszczupli budżet osoby ubiegającej się o pomoc społeczną (wyrok z dnia 21 lutego 2003 r., I SA 2037/02), po czym w pozostałych wyrokach wprost przyjęto, że zasiłek celowy może być przyznany na spłatę zadłużenia. Zdaniem adwokat N. S. z uwagi na zaciągnięcie przez skarżącą pożyczki na zakup opału, istotne było rozstrzygnięcie, czy spłata zadłużenia powstałego z konieczności zakupu opału może być uznana za niezbędną potrzebę bytową. Ponadto w ocenie skarżącej organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Pomimo spełnienia przez J. I. warunków przyznania jej zasiłku celowego i dokonanie przez nią zakupu opału z zaciągniętej pożyczki, organ przyznał zasiłek celowy w kwocie 100 zł, nie podając uzasadnienia wysokości przyznanej kwoty, ograniczając się jedynie do stwierdzeń, że zaspokoiła swoją potrzebę oraz, że otrzymuje już pomoc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika przy tym z art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytków domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy tym art. 8 ust. 3 u.p.s. nakazuje badać sytuację dochodową wnioskodawcy na podstawie dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Okolicznością bezsporną jest, że potrzeby, o jakie ubiega się J. I. (żywność i opał), co do zasady mieściły się w katalogu potrzeb podlegających zaspokojeniu poprzez przyznanie zasiłku celowego. Ponadto z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, a osiągany przez nią dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Kwestią najbardziej uwypuklaną przez pełnomocnika skarżącej jest to, że organy powinny wnioskodawczyni przyznać wyższą pomoc (to jest powyżej przyznanych 100 zł) na pokrycie kosztów zakupu opału, a to w kontekście okoliczności, że zmuszona była ona w sierpniu 2017 r. zakupić opał za kwotę 1100 zł z kwot pożyczonych. Zdaniem Sądu rację ma pełnomocnik skarżącej sprawa nie została dostatecznie wnikliwie rozpoznana w kontekście standardów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz ze względu na przesłanki materialnoprawne wynikające z art. 39 u.p.s. Zauważyć należy, że organy w zasadzie ograniczają się do stwierdzenia, że przyznana J. I. pomoc na pokrycie kosztów zakupu opału jest adekwatna do sytuacji materialnej, w jakiej się ona znalazła, tak na datę wywiadu środowiskowego jak i datę wydania decyzji Burmistrza. Organy wskazują również, że ustalona kwota pomocy (100 zł) uwzględnia ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że w sprawie zabrakło wystarczająco wnikliwej oceny okoliczności sprawy, ustalenia przedmiotu wniosku jak i nie zebrano wyczerpująco materiału dowodowego. Jak już sygnalizowano wyżej J. I. do wniosku o pomoc na pokrycie kosztów zakupu opału dołączyła fakturę [...] na zakup miału węglowego za kwotę 1100 zł (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jej wystąpienie jawi się zatem jako żądanie pokrycia tego zakupu, względnie dalszych zakupów węgla (tak wynika z odwołania). Z kolei na etapie skargi pełnomocnik J. I. doprecyzowała, że jej mocodawczyni oczekiwała pokrycia zadłużenia związanego z tym zakupem. Niezależnie od intencji skarżącej Sąd zauważa, że skarżąca z całą pewnością oczekiwała wyższej kwoty pomocy, a wystąpienie o przyznanie środków w stosownej wysokości racjonalnie umotywowała przedstawiając dotychczasowy dokument zakupu opału. Zdaniem składu orzekającego w takiej sytuacji organ pomocy społecznej powinien doprecyzować, jakie w istocie żądania przedstawia wnioskodawczyni. Tymczasem Burmistrz – nie wyjaśniając tej kwestii podczas wywiadu środowiskowego – a priori przyjął, że wystarczającą pomocą na zakup opału jest kwota 100 zł na zakup drewna. Sąd w tym miejscu wskazuje, że nie odmawia organowi uprawnienia do oceny zgłoszonych potrzeb i miarkowania, w zależności od okoliczności, wysokości przyznawanej pomocy finansowej. Zaznacza jednak, że proces ustalania zasiłku celowego powinien składać się z czytelnych etapów w postaci: sprecyzowania oczekiwań wnioskodawcy, zidentyfikowania jego sytuacji osobistej i materialnej i wreszcie skonfrontowania żądań z możliwościami pomocy społecznej. W kontrolowanej sprawie Burmistrz i Kolegium zbadali zasadnicze elementy składające się na sytuację osobistą i materialną J. I., jednakże nie dokonali jej wystarczająco wnikliwej oceny. W ocenie Sądu należyte przygotowanie rozstrzygnięcia w sprawie zasiłku celowego – skoro zamiarem organu było miarkowanie przyznanej mocy do kwoty 100 zł (wobec wyższego żądania) – wymagało precyzyjnego określenia i odniesienia się do dokumentów i określenia, jakie formy pomocy wnioskodawczyni udzielono w okresie kiedy rozpatrywano sprawę (i miesiącach poprzedzających). Sąd odnotował, że w punkcie V wywiadu środowiskowego z dnia 24 listopada 2017 r. (jak i w piśmie przekazującym odwołanie – k. 2 akt administracyjnych organu drugiej instancji) przedstawiono plan pomocy i wymieniono świadczenia, jakie organ uznał za zasadne przyznać J. I. według stanu na listopad 2017 r. Kolegium nie odniosło się do tego planu pomocy i nie potwierdziło, w jakim zakresie skarżąca została objęta pomocą. Przez to stwierdzenie,. że "pomoc finansowa w wysokości 100 zł na zakup drewna – jest adekwatna [...] do sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się J. I. uchyla się kontroli. Aby uzmysłowić jak bardzo istotne okazały się powyższe ustalenia wystarczy wskazać, że wpływy w postaci zasiłku okresowego w wysokości 300 zł, które organy obu instancji powołały jako składnik dochodu J. I., wypłacano na podstawie decyzji z dnia [...] 2017 r., [...], której okres obowiązywania kończył się w październiku 2017 r., a więc przed miesiącem, w którym przyznawano pomoc (zob. k. 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje organom (a w istocie organowi pierwszej instancji) na konieczność zebrania w aktach wszystkich decyzji obrazujących zakres pomocy, jaką udzielano i aktualnie udziela się J. I. w istotnym dla sprawy okresie. Na podstawie konkretnych danych wynikających z tych decyzji należy zobrazować sytuację finansową skarżącej i w tym kontekście w całokształcie ocenić, do jakiej wysokości żądanie pomocy celowej (z dnia 11 października 2017 r.) na pokrycie zakupu opału może być miarkowane. Niezależnie – co sygnalizowano wyżej – zajdzie konieczność uściślenia intencji skarżącej, a w szczególności doprecyzowania, czy domagała się ona pokrycia kosztów zakupu opału na przyszłe okresy rozliczeniowe (tak napisała w odwołaniu), czy na pokrycie kosztów zadłużenia zaciągniętego na opłacenie faktury [...] (jak twierdzi obecnie pełnomocnik w pismach adresowanych do sądu). Sąd ubocznie tylko sygnalizuje, że podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez pełnomocnika J. I. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Bd 392/08, że co do zasady nie jest wykluczone przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia, jeżeli zostało ono zaciągnięte w celu uzyskania środków przeznaczonych następnie na pilne bieżącej potrzeby bytowe (do takich zaliczyć należy zakup opału). Podsumowując Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzi potrzeba powtórzenia postępowania ze względu na konieczność uzupełnienia posterowania wyjaśniającego (w szczególności zakresie zobrazowania skali pomocy społecznej udzielanej J. I.), gdyż jest to niezbędne dla oceny, czy i w jakim zakresie żądanie pokrycia kosztów zakupu opału może być miarkowane w kontekście art. 39 ust. 1 u.p.s. W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.