II SA/Po 461/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta G. na podstawie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 poz. 734 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił D. B. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. D. B. złożyła wniosek o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego za okres od stycznia 2014 r. do czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 7 ust. 5 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, omawiane świadczenie pieniężne przyznaje się jednak tylko na przyszłość, a nie za okres wsteczny. Wprawdzie cytowana ustawa nie określa terminu początkowego, jak i końcowego do złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, niemniej wspomniany akt normatywny określa skutki złożenia podania w sprawie przyznania rozważanego wsparcia ze środków publicznych. Jak wynika bowiem z art. 7 ust. 5 cytowanej ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na dany okres rozliczeniowy, rozpoczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Organy administracji publicznej nie mają zatem swobody w zakresie przyznawania tego świadczenia pieniężnego za okres poprzedzający złożenie wniosku. Organ I instancji wskazał ponadto, że D. B. dysponuje tytułem do zajmowanego lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia normatywna nie przekracza maksymalnej powierzchni określonej w wymienionej ustawie. Ponadto skarżąca uzyskuje dochód nieprzekraczający kryterium dochodowego. Pomimo spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia, z opisanych wyżej powodów dodatek mieszkaniowy nie przysługuje jej jednak za okres od stycznia 2014 r. do czerwca 2014 r. Pismem z dnia [...] października 2014 r. D. B. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] września 2014 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich niezbędnych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych oraz poprzez naruszenie jej interesu prawnego, (2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz (3) art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącej o konieczności złożenia kolejnych wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego za kolejny okresy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. został złożony bezpośrednio po wydaniu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Poznaniu w przedmiocie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta G. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od stycznia 2013 r. do czerwca 2013 r. W okresie bezczynności organu I instancji i polemiki z prezentowanym przez niego stanowiskiem, D. B. nie była informowana o konieczności składania kolejnych wniosków o przyznanie przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Skarżąca uznała przy tym, że skoro nie została jeszcze wyjaśniona poprzednia sprawa, brak jest podstaw do inicjowania kolejnego postępowania. Organ I instancji za każdym razem pozostawałby w bezczynności, co z kolei rodziłoby konieczność prowadzenia dodatkowych postępowań odwoławczych i wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem, mimo spełnienia przez D. B. wszystkich wymogów ustawowych, organ I instancji obecnie ponownie odmówił jej przyznania dodatku mieszkaniowego, powołując się w tej mierze jedynie na powody formalne. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła przedstawione wyżej zarzuty. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło zarazem, że D. B. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu [...] sierpnia 2014 r. Może ona uzyskać omawiane świadczenie pieniężne jedynie za okres rozpoczynający się od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Tym samym nie istnieje obecnie możliwość przyznania jej dodatku mieszkaniowego za okres wsteczny, tj. za okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. W ustawowym terminie D. B. nie złożyła bowiem odpowiedniego wniosku. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności, ze względu na które skarżąca nie wniosła o przyznanie jej wspomnianego świadczenia pieniężnego. To bowiem osoba ubiegająca się o tę formę wsparcia ze środków publicznych jest obowiązana do składania odpowiednich wniosków i deklaracji od dochodach we właściwym terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarazem za nieprzekonujące wyjaśnienia D. B., dotyczące przyczyn niezłożenia w terminie wniosku o dodatek mieszkaniowy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej, posiadała ona wiedzę o konieczności złożenia wymienionego wniosku w odpowiednim terminie, gdyż wcześniej ubiegała się już o rozważane świadczenie pieniężne. W decyzji, jaka została wtedy wydana, organ I instancji wyjaśniał z kolei, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiące następującego po dniu złożenia wniosku. W konsekwencji odwołanie skarżącej należało uznać za bezzasadne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. D. B., działający w jej imieniu ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik, zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając zarzuty i argumentację sformułowaną w odwołaniu z dnia [...] października 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. D. B. zwróciła się do Prezydenta G. o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego (k. 4-8 akt adm.). W powyższym piśmie nie wskazano jednoznacznie okresu, za który skarżąca domaga się wypłaty wspomnianego świadczenia pieniężnego. Niemniej organy administracji publicznej konsekwentnie przyjmowały w toku postępowania, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczy okresu od stycznia 2014 r. do czerwca 2014 r. Konkluzja ta nie była negowana przez D. B., wobec czego należy uznać, że przedstawione wyżej okoliczności są bezsporne i nie były kwestionowane przez żadną ze stron. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówiono skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego za okres [...] lipca – [...] grudnia 2014 r., uznając że wniosek w całości dotyczy okresu wstecznego. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którą rozstrzygnięcie to utrzymano mocy. Uchylając decyzje organów obu instancji tut. Sąd w wyroku z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 462/15 uznał, że odmowa przyznania dodatku mogła dotyczyć wyłącznie miesiąca lipca, jako okresu sprzed daty złożenia wniosku. Co do tego okresu Sąd podzielił stanowisko organów administracji, tożsame z argumentacja przyjętą w uzasadnieniach decyzji poddanych kontroli w rozpatrywanej obecnie sprawie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 5 powołanej ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy możliwe jest skuteczne domaganie się wypłaty dodatku mieszkaniowego za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie tego świadczenia pieniężnego. W toku postępowania organy administracji publicznej konsekwentnie udzielały w tej mierze odpowiedzi negatywnej, z czym skarżąca nie zgadzała się. Zagadnienie to w ocenie Sądu należy jednak rozstrzygnąć zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez organy administracji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że w art. 7 ust. 5 powołanej ustawy prawodawca wyraźnie wskazuje, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, począwszy od pierwszego dnia następującego po dniu złożenia wniosku. Tym samym w świetle przytoczonego przepisu wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. mógł dotyczyć jedynie okresu od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] lutego 2014 r. Na podstawie art. 7 ust. 5 cytowanej ustawy wykluczone było zatem zrealizowane żądania skarżącej, które odnosiło się od okresu poprzedzającego złożenie wspomnianego wniosku, tj. do okresu od stycznia 2014 r. do czerwca 2014 r. Stanowcze brzmienie tego przepisu wskazuje bowiem, że omawiane świadczenie pieniężne może być przyznane jedynie na przyszłość. Trzeba przy tym zaznaczyć, że ustawodawca nie przyznaje organom administracji publicznej kompetencji do orzekania o dodatku mieszkaniowym za okres poprzedzające złożenie wniosku o przyznanie tego świadczenia pieniężnego. W konsekwencji niemożliwe jest zatem wsteczne przyznanie tej formy wsparcia finansowego ze środków publicznego. Brakuje bowiem w tej mierze odpowiedniego przepisu, który pozwalałby organom administracji publicznej na wydanie stosownego orzeczenia. Tym samym żądanie skarżącej, o jakim mowa we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie mogło być załatwione pozytywnie z uwagi na brak niezbędnego umocowania ustawowego. Powyższe stanowisko spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK, 1447/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2010 r., III SA/Gd 173/10, tamże). Podobnie ustawodawca nie przyznał również organom administracji publicznej kompetencji do badania i uwzględnienia przyczyn niezłożenia w terminie wniosku o dodatek mieszkaniowy, nawet jeżeli przyczyny te w realiach konkretnej sprawy można by uznać za usprawiedliwione. Decyzja w przedmiocie omawianego świadczenia pieniężnego ma bowiem charakter związany, a organy administracji publicznej nie dysponują w tej mierze luzem decyzyjnym. Dlatego też wywody D. D. zawarte w odwołaniu z dnia [...] października 2014 r. (k. 17-20 akt adm.) i skardze z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 2-5 akt sądowych) nie mogły wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Podsumowując, wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie mógł być załatwiony korzystanie dla skarżącej, gdyż dotyczył on przyznania dodatku mieszkaniowego za okres poprzedzający złożenie tego pisma. Tymczasem wspomniane świadczenie pieniężne może być przyznane jedynie na przyszłość, po dacie wniesienia podania o wypłatę tej formy wsparcia finansowego ze środków publicznych. Sąd nie podzielił argumentacji skargi, co do skutków wynikających z powołanych tam wyroków tut. Sądu. Z faktu braku pouczenia skarżącej o konieczności składania wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy mogła spodziewać się wyłącznie kolejnej decyzji odmownej, nie można obecnie skutecznie wywodzić, iż za okresy, gdy przed sądem administracyjnym toczyły się sprawy ze skarg na decyzje dotyczące innych okresów świadczeniowych, skarżąca z racji uzyskania korzystnych dla niej rozstrzygnięć może obecnie domagać się przyznania dodatku mieszkaniowego, choć stosownych wniosków wcześniej nie składała. Należy podzielić stanowisko rozpatrujących sprawę organów administracji, iż skarżąca takie kolejne wnioski mogła składać oraz, że co do zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych miała stosowną wiedzę z racji korzystania z tego świadczenia od lat. W świetle przytoczonych powyżej regulacji prawnych kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje okazały się poprawne i odpowiadają prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.