II SA/Po 470/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. L. - F. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") działając na podstawie art. 134 § 1, art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") stwierdził niedopuszczalność zażalenia W. L. – F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako: "PINB") nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., którym organ nałożył na niego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej parterowego budynku mieszkalnego (wybudowanego w granicy z działkami nr [...] i [...]) w tylnej część nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb J.) bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym zaskarżone postanowienie stanie się ostateczne. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. do PINB wpłynęło pismo Kierownika Oddziału Urbanistyki Urzędu Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. informujące, iż w Wydziale Urbanistyki Architektury Urzędu Miasta P. prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dla nieruchomości przy ulicy [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb J.) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego. Wskazano również, iż brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która potwierdziłaby legalność budynku, wobec którego planowana jest nadbudowa. W dniu [...] kwietnia 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P.. W trakcie kontroli na przedmiotowej nieruchomości kontrolujący stwierdzili istnienie następujących obiektów: parterowego budynku mieszkalnego, w granicy z działkami nr [...] i [...] zlokalizowanego w tylnej części działki, budynek jest murowany, do budynku wchodzi się przez przeszkloną wiatę, wydzieloną z przestrzeni przegrodami z blachy, budynek przylega jedną ze ścian do pomieszczenia o funkcji magazynowo-gospodarczej w innym budynku. Natomiast przed wjazdem do garażu znajduje się wiata. W budynku mieszkalnym w ścianie znajdującej się w granicy z działką nr [...] znajduje się otwór okienny, parterowego budynku usytuowanego wzdłuż granicy z działką ni- 60 i przylegającego jedną ze ścian do budynku mieszkalnego oraz drugą do budynku biurowego zlokalizowanego wzdłuż granicy frontowej, w którym jedno z pomieszczeń pełni funkcję magazynowo – gospodarczą a dwa pozostałe wykorzystywane są na prowadzenie działalności gospodarczej związanej z wyrobem galanterii papierniczej. Budynek o wym. 15,88 m x 3,92 m i wysokości od 3,06 m do 3,24 m został wzniesiony w technologii tradycyjnej, posiada dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty papą, budynku parterowego o wym. 4,90 m x 5,65 m i wysokości 3,05 m o charakterze biurowym, murowanego z dachem jednospadowym krytym papą, o konstrukcji drewnianej, który zlokalizowany jest przy granicy z działką nr [...], wzdłuż frontowej granicy nieruchomości przy ul. [...] i jedną z elewacji przylega do budynku wiaty o konstrukcji stalowej składającej się z dwóch prostokątów o wym. 3,75 m x 5,41 m i 4,12 m x l,58 m., przekrytej szkłem zbrojonym, przylegającej do budynku mieszkalnego, wiaty o konstrukcji stalowej o wym. 7,00 m x 5,75 m i wysokości od 2,40 m do 3,25 m z dachem dwuspadowym drewnianym, krytym papą z odprowadzeniem wód deszczowych na teren własnej działki, znajdującej się bezpośrednio przed garażem. Podczas czynności kontrolnych W. L.- F. przedłożył akt notarialny, z którego wynika, iż nabył przedmiotową nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym w dniu 26 listopada 1985 r. oraz oświadczył do protokołu, iż był inwestorem dwóch budynków parterowych oraz dwóch wiat. Przedmiotowe obiekty powstały wiatach 1986 – 1991. W dniu [...] maja 2012 r. do PINB wpłynęło pismo inwestora wraz z rzutem budynku mieszkalnego, który poinformował, iż zabudował okno od strony działki nr [...] oraz, iż nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej budynku mieszkalnego. Równocześnie pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Urząd Miasta P. poiuformował PINB, iż nie odnaleziono żadnej dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na względzie w dniu [...] sierpnia 2012 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. obiektami: budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczo – warsztatowym, budynkiem biurowym, wiatą oraz wiatą. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. PINB zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] o udostępnienie zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości z lat [...]. Na uzyskanych zdjęciach lotniczych z lat [...] widoczna jest przedmiotowa zabudowa. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej działki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dwiema wiatami. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. PINB nałożył na W. L. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej obiektów budowlanych wybudowanych na nieruchomości przy ulicy [...] w P. (dz. nr [...], ark [...], obręb J.) w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym zaskarżone postanowienie stanie się ostateczne, jednakże postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. (WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB dla Miasta P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. PINB ponownie nałożył na W. L. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, parterowego budynku mieszkalnego. WINB utrzymał w mocy zaskarżone zaskarżone postanowienie PINB dla Miasta P., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 457/17, uchylił zaskarżone postanowienie WINB oraz postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2017 r. wskazując, że przedmiotowe postępowanie powinno toczyć się w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r., a tym samym podstawa nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej powinna być regulacja zawarta w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. PINB działając na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nałożył na W. L. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, parterowego budynku mieszkalnego w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym zaskarżone postanowienie stanie się ostateczne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. L.. WINB rozpoznając wniesione zażalenie zauważył, że zażalenie jest dopuszczalne jedynie, gdy ustawa tak stanowi. Tymczasem na postanowienie, wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zażalenie nie przysługuje. Jak podkreślono, przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Wskazana powyżej ustawa nie zawierała regulacji, na podstawie której możliwym byłoby wniesienie zażalenia na wskazane powyżej postanowienie. Odnosząc się do faktu, iż organ I instancji pouczył strony o możliwości złożenia zażalenia na wydane przez siebie postanowienie, organ II instancji podkreślił, że chociaż zgodnie z art. 112 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, to jednak warunkiem zastosowania art. 112 K.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Skoro więc na postanowienie PINB zażalenie nie przysługuje, to błędne pouczenie organu I instancji nie może powodować, że zażalenie takie będzie przysługiwało stronie i będzie mogło być rozpatrzone przez organ II instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. L. – F., podnosząc, że skoro wykonanie przedmiotowego obowiązku wiąże się dla niego ze sporymi kosztami, to powinien mieć on zapewnioną możliwość wniesienia od niego odwołania. Dodatkowo skarżący podniósł, że przesłanką zastosowania nałożenia obowiązku jest istnienie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiekt budowlanego, czego jednakże nie stwierdzono w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymała swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1302 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia WINB, które stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie PINB z dnia -[...] lutego 2018 r., którym organ nałożył obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, parterowego budynku mieszkalnego (wybudowanego w granicy z działkami nr [...] i 46) w tylnej części nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb J.) bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym zaskarżone postanowienie stanie się ostateczne. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 144 K.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wskazać należy, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu (zażaleniu) jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. WINB dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznał, że zażalenie strony skarżącej jest niedopuszczalne. W tej sprawie organ dokonał prawidłowej oceny niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Trafnie WINB przyjął, że w stosunku do budynków i budowli, których legalność wybudowania jest przedmiotem postępowania i które powstały przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., co wprost wynika z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Stanowi on bowiem, że art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi podstawę do wydania postanowienia dowodowego w toku już prowadzonego postępowania. Skoro prowadzone było postępowanie w sprawie legalizacji inwestycji zrealizowanej przed 1 stycznia 1995 r., to wydawanie postanowień dowodowych w toku tak prowadzonego postępowania wymagało także zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., tj. art. 56 tejże ustawy. Treść art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje możliwości odrębnego kwestionowania aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych z których wynika, że w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym - zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 881/96; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 307/13; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 330/10). Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Na postanowienie, co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 330/10; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 639/97; wyrok NSA z dnia 19 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 881/96). Trafnie WINB uznał, że ustawodawca w art. 56 Prawa budowanego z 1974 r. nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.