II SA/Po 483/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2017 r. sprawy ze skarg M. D. i M. D. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie wprowadzenia zmiany stałej organizacji ruchu postanawia: odrzucić skargi M. D. pismem 24 kwietnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Wójta Gminy z 28 lutego 2017 r., polegającą na zatwierdzeniu projektu zmiany organizacji ruchu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej (działki nr ewidencyjny [...]) w miejscowości S.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wprowadzone zaskarżoną czynnością ograniczenie ruchu pojazdów powyżej 7 ton na ww. drodze wewnętrznej wywoła szereg negatywnych skutków dla prowadzonej przez niego działalności gospodarczej pod adresem S. , [...]. Wyjaśniono, że w ramach tej działalności świadczy usługi w zakresie drogowego transportu towarów, a dojazd do firmy odbywa się przez działkę nr [...]. Zarzucono, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu drogowego nie spełnia wymogów z § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Brakuje informacji, czy przygotowanie projektu zostało poprzedzone jakimikolwiek badaniami w zakresie rzeczywistego stanu nawierzchni drogi i jej podłoża oraz ewentualnego wpływu poruszających się po niej pojazdów na stan techniczny drogi ze względu na ich masę całkowitą. Postawiono zarzut, iż wprowadzone ograniczenie masy całkowitej pojazdów dopuszczonych do ruchu na wspomnianej drodze nie znajduje jakiegokolwiek technicznego uzasadnienia i ustalone zostało w sposób dowolny, oparty jedynie na poczynionych przez nieznaną osobę obserwacjach. Zaznaczono nadto, iż zgodnie z art. 19 ust 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządzanie drogami gminnymi na obszarze danej gminy należy do Wójta. Kompetencje zarządcy drogi określone w tej ustawie obejmują sprawy z zakresu: planowania, budowy, przebudowy, remontu oraz utrzymania i ochrony dróg (art 19 ust 1 ustawy). W razie natomiast zakwalifikowania danej drogi jako drogi wewnętrznej, zastosowanie znajduje art. 8 ust 1 i 2 ww. ustawy, zgodnie z którym ogół obowiązków związanych z zarządem droga spoczywa na zarządcy terenu na którym jest położona lub jego właścicielu. Tym samym niezależnie od sposobu zakwalifikowania danej drogi każdorazowo władztwo nad nią należy do Wójta Gminy. Strona podkreśliła, iż zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013r. o sygn. akt I OSK 154/13. czynność w postaci zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, a czynności podejmowane w tym zakresie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. skargę na wyżej opisana czynność Wójta Gminy wniósł także M. D. podnosząc, iż wprowadzone ograniczenie ruchu pojazdów powyżej 7 ton znacząco utrudniło mu dojazd do działki [...], wchodzącej w skład jego gospodarstwa rolnego. Zmuszony jest aktualnie do korzystania z alternatywnego i odległego dojazdu do opisanej działki rolnej. Wpływa to też na mniej efektywne wykorzystywanie działki nr [...] ze względu na jej powierzchnię i ukształtowanie. Wprowadzone ograniczenie zmusza skarżącego do przeznaczenia części nieruchomości pod drogi dojazdowe, co obok konieczności korzystania z dłuższej drogi dojazdu bez wątpienia spowoduje dalsze znaczne obniżenie zyskiwanych przychodów z powodu zmniejszenia areału przeznaczonego pod uprawę. M. D. przytoczył także argumentację dotyczącą zarzutu naruszenia § 5 ust 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r.w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wskazując, iż wprowadzone ograniczenie masy całkowitej pojazdów dopuszczonych do ruchu na wspomnianej drodze nie znajduje jakiegokolwiek technicznego uzasadnienia i ustalone zostało w sposób dowolny. Odpowiadając na skargi Wójt Gminy wskazał, iż zmiana organizacji ruchu została podyktowana względami bezpieczeństwa i koniecznością przywrócenia prawidłowej funkcji zagospodarowania terenu. Wskazano, iż droga o nawierzchni gruntowej posiada szerokość ok. 4,5 m i jest drogą bez przejazdu (tzw. ślepą). Na wysokości zabudowy mieszkaniowej występują płoty murowane w granicach działek i na drodze tej nie ma możliwości wyminięcia pojazdów osobowych z samochodem ciężarowym. Wskazano, iż grunty położone przy przedmiotowej drodze przeznaczone są po ekstensywną zabudowę mieszkaniową. Dla nieruchomości położonej w Smyczynie 22b, nie zostały wydane jakiekolwiek decyzje administracyjne, które przesądzałyby o sposobie korzystania w zakresie prowadzonej przez M. D. działalności gospodarczej. Nie zostały wydane także decyzje o zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, wskazujące na możliwość korzystania z nieruchomości w sposób inny, niż ekstensywna zabudowa mieszkaniowa. Wskazano również, iż M. D. nie mógł korzystać z dojazdu do działki nr [...] przez przedmiotową drogę wewnętrzną, bowiem dojazd ten blokuje istniejąca zabudowa oraz płot na działce [...]. Postanowieniem z 20 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg M. D. i M. D. na wyżej opisana czynność Wójta Gminy z 28 lutego 2017 r. polegającą na zatwierdzeniu projekty zmiany organizacji ruchy drogowego w ciągu drogi wewnętrznej (działki nr ewidencyjny [...]) w miejscowości S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skargi podlegały odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a" - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a), oraz orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszych skarg jest czynność Wójta Gminy polegająca na zatwierdzeniu projektu zmiany organizacji ruchy drogowego w ciągu drogi wewnętrznej (działki nr ewidencyjny [...]) w miejscowości S.. Zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu określa ustaw z dnia 20 czerwca1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie : p.r.d. Przepisy art. 10 ust. 3-6 tej ustawy wskazuje jakie organy zarządzają ruchem na poszczególnych rodzajach dróg publicznych, przez które należy rozumieć drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne - art. 10 ust. 9 u.r.d. w zw. z 2 ust. 1pkt 1-4 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) – dalej w skrócie "u.d.p.". Jednocześnie z art. 10 ust. 7 p.r.d. wynika, iż zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami (art. 10 ust. 7 p.r.d.). Podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7 (wewnętrznymi – przyp. Sądu), ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą (art. 10 ust. 10a p.r.d.). Stosownie do art. 8 ust. 1 u.d.p. w. zw. z art. 2 pkt 1b p.r.d. drogami wewnętrznymi są: drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określa akt wykonawczy do ustawy Prawo o ruchu drogowym - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. z.U.z 2017 r. poz. 784 )- dalej: zwane jako Rozporządzenie. W § 3 ust. 1 pkt 3 tego Rozporządzenia określono, iż organ zarządzający ruchem w szczególności zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Jak wskazuje § 3 ust 1a pkt 3, taki sam obowiązek spoczywa na podmiocie zarządzającym drogą wewnętrzną. Podkreślić trzeba jednak, iż w świetle art. 1 ust. 1 pkt 2 p.r.d. oraz § 1 pkt 1 Rozporządzenia, zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego przez podmiot zarządzający ruchem na drodze wewnętrznej jest wymagane jedynie w sytuacji gdy na drodze tej ustanowiono "strefę ruchu" lub "strefę zamieszkania". W pozostałych wypadkach podmiot zarządzający ruchem na drodze wewnętrznej ustalając organizację ruchu zobligowany jest jedynie do stosowania znaków i sygnałów drogowych oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy oraz aktów wykonawczych (art. 10 ust. 1a p.r.d.). Naruszenie tego obowiązku wiąże się z odpowiedzialnością karną, o której mowa w art. 85a Kodeksu wykroczeń. Oznacza to, iż w sytuacji braku ustanowienia "strefy zamieszkania" oraz "strefy ruchu" na podmiocie zarządzającym ruchem na drodze wewnętrznej nie ciąży m.in. obowiązek zatwierdzenia sporządzonego projektu organizacji ruchu (por. J. Jasiewicz "System zarządzania ruchem na drogach w Polsce" wyd. C.H.Beck 2016 opubl. w Systemie Informacji Prawnej "Legalis"). Na gruncie rozpatrywanej sprawy rozważenia wymaga, czy zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu przez podmiot, o którym mowa w art. 10 ust. 7 p.r.d., podlega kontroli sądu administracyjnego. Bezspornym jest bowiem, iż droga położona na działce [...] w miejscowości S. jest drogą wewnętrzną i nie została zaliczona do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych, nie jest też objęta "strefą zamieszkania" oraz "strefą ruchu". W tym miejscu trzeba wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny ( dalej: w skrócie: "NSA") w składzie siedmioosobowym podjął w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwałę o sygn. akt I OPS 14/13, w której stwierdził, iż zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (...), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (...), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...). W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, iż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego na drogach publicznych należy do materii publicznoprawnej, nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego, nadto ma charakter władczy. Zatwierdzenie organizacji ruchu (na drogach publicznych) ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu do tych dróg. Nie jest także czynnością jednorazową i stanowi swoistą działalność organu samorządu terytorialnego, która podlega kontroli sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga, iż rozważania NSA odnosiły się jedynie do organizacji ruchu na drogach publicznych, przez organy wskazane w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego przez podmiot zarządzający ruchem na drodze wewnętrznej (ar. 10 ust. 7 p.r.d.) nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, iż akt ten nie jest podejmowany przez organ administracji publicznej, lecz podmiot zarządzający ruchem, którym może być m.in. osoba fizyczna, spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa, czy jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, gmina w odniesieniu do drogi, która pozostaje w jej zasobach, a nie została zakwalifikowana do dróg publicznych. Dalej zauważyć należy, iż w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że określenie zasad ruchu po drodze wewnętrznej nie stanowi działalności z zakresu administracji publicznej, a ma charakter właścicielski i cywilnoprawny. Drogi wewnętrzne w przeciwieństwie do dróg publiczny nie są, co do zasady, powszechnie dostępne (art. 1 ustawy o drogach publicznych). To ich właściciel decyduje, kto i w jakim zakresie może korzystać z drogi wewnętrznej. Zgoda właściciela drogi na korzystanie z drogi wewnętrznej może zostać wyrażona przez każde zachowanie, które w sposób dostateczny ujawnia wolę tej osoby (art. 60 k.c.). Właściciel może dać wyraźnie do zrozumienia, że korzystanie z jego drogi wewnętrznej jest dopuszczalne, jednakże wyłącznie w sposób przez niego wskazany (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Rzeszowie z 24 września 2014 r. o sygn. akt II SAB/RZ 55/14, postanowienie Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Ol 1155/15 – oba dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz W. Maciejko i P. Zborniak w "Ustawa o drogach publicznych. Komentarz", wyd. LexisNexis 2010 r. – komentarz do art. 8). Tym samym czynności lub akty pojmowane przez podmioty zarządzające ruchem na drodze wewnętrznej, w tym organy realizujące uprawnienia właścicielskie jednostek samorządu terytorialnego, nie mogą zostać zatem zaliczone do aktów, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Są one przejawem realizacji uprawnień właścicielskich i nie stanowią działania z zakresu administracji publicznej. Wyjaśnić przy tym należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej nie rozciąga się na każdą działalność organów administracji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem, a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Dotyczy to w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu o wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego, w sposób władczy rozstrzyga sąd powszechny. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jak bowiem wyżej wskazano, organizacja ruchu na drogach wewnętrznych, nie należy do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. Zatem skargi wniesione w niniejszej sprawie nie należały do właściwości sądu administracyjnego i dlatego - na podstawie o art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. – skargi podlegały odrzuceniu.