I OSK 154/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 561/12 o odrzuceniu skargi R. M. na czynność Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 561/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę R. M. na czynność Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z uwagi na uchybienie przez skarżącą terminowi do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podzielił poglądu, że czynność w postaci zatwierdzenia organizacji ruchu, podejmowana przez zarządcę drogi w trybie art. 10 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wyżej powołanej, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym jednak wypadku zarządca drogi nie działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Zatem zatwierdzenie organizacji ruchu nie stanowi aktu prawa miejscowego, ani też innego aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Stąd też tryb wnoszenia skargi w niniejszej sprawie nie jest uregulowany przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie WSA w Gliwicach zaskarżona czynność Prezydenta Miasta Rybnika mieści się w katalogu spraw z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest to czynność materialno-techniczna, mająca charakter publicznoprawny, władczy i odnoszący się do uprawnień lub obowiązków konkretnych osób, aczkolwiek nosi również cechy aktu generalnego. Stąd też tryb wnoszenia skargi w takich sprawach reguluje przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. Reasumując stwierdzono, że skarżąca uchybiła 14-dniowemu terminowi do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnosząc wezwanie skarżąca wiedziała o zatwierdzeniu przez Prezydenta Miasta Rybnika spornej organizacji ruchu, gdyż pismo jej pełnomocnika z dnia 1 marca 2012 r. wskazuje datę podjęcia tej czynności ([...] sierpnia 2009 r.). Do wezwania dołączono też pełnomocnictwo, opatrzone datą 26 stycznia 2012 r. jako udzielone w sprawie administracyjnej. Skarżąca w toku rozprawy sądowej wyjaśniła, że pełnomocnictwo to dotyczyło prowadzenia tylko niniejszej sprawy i przyznała, że wiedziała o kwestionowanej organizacji ruchu odkąd jej mąż P. M. otrzymał z sądu informację o spóźnieniu terminu w sprawie przez niego wniesionej. Jak zaś wynika z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1248/11, skarga P. M. na przedmiotową czynność Prezydenta Miasta Rybnika została odrzucona na mocy postanowienia z dnia 28 października 2011 r. Zdaniem Sądu I instancji, treść złożonego przez skarżącą oświadczenia w powiązaniu z datą udzielonego pełnomocnictwa do prowadzenia niniejszej sprawy, jednoznacznie wskazuje, że skarżąca najpóźniej w dniu 26 stycznia 2012 r. wiedziała o podjęciu zaskarżonej czynności w sprawie organizacji ruchu drogowego. Stąd też 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wynikający z art. 52 § 3 P.p.s.a., upłynął w dniu 9 lutego 2012 r. Tymczasem wezwanie to wniesiono dopiero w dniu 1 marca 2012 r. W konsekwencji, skarga jako wniesiona z uchybieniem wymogu z art. 52 § 3 P.p.s.a., podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z mocy art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła R. M., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie znajduje zastosowania sposób zaskarżenia opisany w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż prezydent miasta nie działa wtedy jako organ jednostki samorządu terytorialnego, a zastosowanie winien mieć art. 52 § 3 P.p.s.a., podczas gdy zarządzenie o zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu zostaje podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie odpowiada hipotezie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zaś art. 102a tejże ustawy wprost wyłącza w tym przypadku zastosowanie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., co spowodowało bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie znajduje termin wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa a tempore scientae z art. 52 § 3 P.p.s.a. - art. 3 § 2 pkt 4 i 6 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że zarządzenie o zatwierdzeniu organizacji ruchu na drodze zarządzanej przez prezydenta miasta jest aktem lub czynnością w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), podczas gdy jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, a podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej o charakterze generalnym (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), które to naruszenie spowodowało bezzasadne ustalenie uchybienia terminu do wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego na skutek zastosowania art. 52 § 3 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu. Jako organ zarządzający ruchem ma kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu. Zarządzenia te są aktami jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Można zatem wnieść skargę na takie zarządzenie w przypadku jego niezgodności z prawem, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą skargi jest w takim przypadku przepis art. 101 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w orzecznictwie poglądu, według którego omawiany akt jest czynnością materialno – techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie są objęte wszystkie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, ale tylko te, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kreuje bowiem nową sytuację prawną. O ile organizacja ruchu w części jest efektem uregulowań z zakresu stanowienia prawa (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), to zmiana organizacji nie dotyczy obowiązków wynikających z tego stanu, ale ustanawia nowe reguły organizacji ruchu. Po drugie, zatwierdzenie zmiany, jakkolwiek ma charakter organizyjno-techniczny, nie ogranicza się do tego przejawu podejmowanego działania. Nie kończy się na technicznej czynności zbadania projektu i jednorazowego aktu zatwierdzenia tego projektu. Nieodłączną częścią badanej czynności jest ustanowienie nowych, obowiązujących na drodze publicznej zasad organizacji ruchu, mających charakter abstrakcyjny i generalny. Ponadto zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu nie wyczerpuje się poprzez jednorazowe zastosowanie. Ma także nieograniczoną liczbę adresatów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne, niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez prezydenta miasta projektu zmiany organizacji ruchu jest właśnie takim aktem. Pogląd o samorządowym charakterze aktu nie jest w orzecznictwie odosobniony (por. uzasadnienie postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11 oraz z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 306/11). Powyższe daje podstawę, by przyjąć, że czynność Prezydenta Miasta Rybnika w postaci zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu, stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Do zaskarżonego zarządzenia nie znajdował zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak też art. 52 § 3 P.p.s.a. Tym samym, stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że ustawowy termin do wezwania Prezydenta Miasta Rybnika do usunięcia naruszenia prawa został w sprawie uchybiony, nie mogło stanowić podstawy do odrzucenia skargi spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku.