IV SA/Gl 1248/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na akt Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie innych spraw dotyczących dróg publicznych postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Prezydent Miasta R. w dniu [...] zatwierdził projekt zmiany stałej organizacji ruchu na ulicach [...] oraz [...]– oznakowanie poziome – miejsca postojowe. P. M. w piśmie z dnia 9 września 2009 r. zwrócił się z prośbą do Prezydenta Miasta R. o likwidację miejsca postojowego na ulicy[...], wskazując, że utrudnia mu ono wjazd i wyjazd na własną posesję. Prezydent Miasta R. pismem z dnia 16 września 2009 r. udzielił odpowiedzi na powyższą prośbę informując, że omawiane miejsce postojowe zostało wyznaczone poprawnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kolejnym pismem z 21 grudnia 2010 r. P. M. wskazał Prezydentowi, iż miejsca postojowe w strefie zamieszkania przy ul. [...] zostały ustanowione sprzecznie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Strona domagała się podjęcia stosownych działań zmierzających do zapewnienia mu należytego wjazdu i wyjazdu z posesji. Odpowiedzi na wezwanie udzielono pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r. podkreślając, że po zbadaniu sprawy organizacja ruchu na ulicy [...] pozostanie bez zmian. W dniu [...] P. M. ponownie wezwał Prezydenta Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie organizacji ruchu w strefie zamieszkania na ul. [...] w R. Strona powtórnie wskazała, że rozmieszczenie stanowisk postojowych w strefie jego zamieszkania jest sprzecznie z przepisami szeroko pojętego prawa. Prezydent Miasta R. odpowiadając w dniu 21 kwietnia 2011 r. na wezwanie stwierdził, że wcześniej zajęte stanowisko organu pozostaje bez zmian. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] P. M. domagał się stwierdzenia, że zatwierdzenie organizacji ruchu na ulicy [...] w R. zostało dokonane z naruszeniem prawa oraz zobowiązania tego organu do niezwłocznego usunięcia prawa. Argumentowano, że zatwierdzenie organizacji ruchu stanowi czynność organizacyjno-techniczną, którą zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, można skarżyć jako sprawę, w której sądową kontrolę przewidują przepisy szczególne. Skargę oparto zatem o art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów został natomiast doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wynikają one także ze szczegółowych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem skargi jest zatwierdzenie organizacji ruchu na ulicy [...] dokonane przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] nr [...], zatem rozważania prawne w tym zakresie należy poprzedzić analizą przepisów regulujących zarządzanie ruchem na drogach publicznych. Stosownie do art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 z późn. zm.) Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Natomiast działając na mocy upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729). Z jego postanowień (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. d) wynika, że działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowane czynności organizacyjno – technicznych, w tym przez sporządzanie projektów organizacji ruchu i zatwierdzanie organizacji ruchu. Ani ustawa ani rozporządzenie nie określa w jakiej formie prawnej dokonuje się zatwierdzenia organizacji ruchu, w związku z tym kwestia ta budzi kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według jednego z przyjętych stanowisk przepisy wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest czynnością "organizacyjno – techniczną". Taka kwalifikacja zawarta w akcie powszechnie obowiązującym sytuuje tę czynność w płaszczyźnie art. 3 P.p.s.a., jako czynność materialno – techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na uzasadnienie tego stanowiska wskazuje się, że zatwierdzenie ruchu ma charakter nie tylko generalny lecz także konkretny, dotyczący uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego. Dodatkowo wskazuje się, iż organ samorządu terytorialnego, np. Prezydent Miasta, pełni w tym przypadku wyłącznie rolę zarządcy drogi, a nie działa jako organ samorządowy. Zatem wyklucza to zastosowanie w przepisów dotyczących zaskarżania aktów lub czynności samorządu terytorialnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 736/10 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 108/11, oba orzeczenia znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych-CBOiS– www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienne stanowisko wskazuje, że sprawy dotyczące zarówno zatwierdzenia ruchu, jak i ustanowienia znaku drogowego nie jest załatwiana przez wydanie decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie uznaje się również, że jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreśla się, że organizacja ruchu polega na ustanowieniu powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania dla wszystkich użytkowników drogi, czyli nieokreślonego kręgu potencjalnych użytkowników. W rezultacie skarżący nie może się również powoływać na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego, gdyż zatwierdzenie ruchu narusza wyłącznie jego interes faktyczny (vide wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 735/10 i postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 789/10 – orzeczenie nieprawomocne – dostępnie CBOIS -www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za drugim z prezentowanych poglądów, uznając brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sformułowanej skargi. Należy bowiem zaaprobować stanowisko, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest postanowieniem, decyzją, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, ani tym bardziej aktem samorządu terytorialnego. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter generalny i jest skierowany do każdego użytkownika drogi. Trudno jest zatem przyjąć proponowany przez NSA w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 736/10 swoisty dualizm charakteru organizacji ruchu, jako czynności materialno – technicznej mającej cechy zarówno czynności nie tylko generalnej lecz także konkretnej. W literaturze wyrażono wprawdzie pogląd (M. Zimmermann) dowodzący istnienia aktów o charakterze generalnie – konkretnych, których cechą charakterystyczną jest ich indywidualizacja niejako z mocy prawa, jednakże nie można go wprost odnieść do czynności materialno – technicznych podlegających kontroli sądu administracyjnego. Wobec tego tezy postawione w powyższym wyroku utożsamiające czynność organizacyjno – techniczną z czynnością materialno – techniczną należy uznać za pozbawione wystarczających podstaw prawnych. W orzecznictwie sądowym, czy w literaturze przedmiotu nie ulega wątpliwości, że czynność materialno – techniczna musi być skierowana do zindywidualizowanego, oznaczonego adresata (Komentarz pod red. T. Wosia, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 60). Wobec tego przyjdzie stwierdzić, iż zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem o charakterze generalnym, dotyczy wszystkich użytkowników drogi i nie jest skierowane do konkretnych osób, a zatem pozostaje poza zakresem art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. Wolą ustawodawcy jest to czynność mająca cechy wyłącznie aktu organizacyjno – porządkowego, czym przesądził o braku możliwości jego zaskarżenia. Słusznie przyjmuje się, że można w tej sytuacji mówić jedynie o naruszeniu interesu faktycznego danego uczestnika ruchu, który znajdzie się w zakresie obowiązywania zasad ruchu i musi się im podporządkować. Natomiast ochrony interesu faktycznego nie można dochodzić na drodze postępowania sądowoadministracyjnego, o czym przesądza art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz przepisy szczególne (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na który powołuje się skarżący wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego). Warto podkreślić, że sam brak interesu prawnego dostrzeżony na tym etapie postępowania powoduje konieczność odrzucenia skargi z tego powodu (vide uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005 Nr 4, poz. 62). Ze skargą do sądu administracyjnego może więc wystąpić wyłącznie podmiot, który wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, a do żadnej z tych kategorii nie należy zatwierdzenie organizacji ruchu. Nadto przeciwne stanowisko dopuszczające istnienie kognicji sądu administracyjnego stwarzałoby przyjęcie obowiązku sądowej kontroli każdej organizacji ruchu na drogach publicznych w przypadku ich zaskarżenia. Należy zauważyć, że niniejsza sprawa dotyczyła wyłącznie zaskarżenia organizacji ruchu w zakresie wytyczenia jednego miejsca parkingowego. Natomiast można założyć, że dany podmiot mógłby zaskarżyć organizację ruchu w szerszym zakresie, a nawet w całości. Zatem mogłoby dojść do paradoksalnej sytuacji, w której sąd badałby legalność ustanowienia wszystkich znaków drogowych objętych daną organizacją ruchu, określającą nawet obszar całego miasta. Wbrew niektórym postulatom nie można również podnosić, że ustawa określająca właściwość sądów administracyjnych nie może pozostawić poza zakresem kontroli sądu administracyjnego określonych przejawów działalności administracji publicznej. W art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustanowiono zasadę, która zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, tym niemniej określenie w ustawie zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza jedynie właściwość sądów administracyjnych. Bezsprzecznie nie zamyka to innej drogi sądowej, ponieważ we wszystkich sprawach, które ustawowo nie zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne. W ramach tego postępowania nie jest jednak rolą Sądu określenie rodzaju ewentualnych roszczeń cywilnych skarżącego. Na marginesie można wskazać, iż nawet w przypadku hipotetycznego uznania kognicji sądu administracyjnego, a co za tym idzie określenia zatwierdzenia organizacji ruchu jako czynności materialno – technicznej, to skarga byłaby niedopuszczalna z uwagi na uchybienie terminu do jej złożenia. Jednocześnie w tym miejscu za chybione należy uznać stanowisko skarżącego upatrujące źródło prawa do skargi w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nawet zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa dopuszczającego kognicję sądu, Prezydent miasta zatwierdzając organizację ruchu działa jako organ zarządzający drogą, a nie jako organ jednostki samorządu terytorialnego (tak też wskazał NSA w powoływanym wcześniej wyroku z dnia 23 marca 2011 r.). Zważyć tym samym należy, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (czyli również czynności materialno – techniczne), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie skargę wnosi się w terminie 30 dni dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Z akt administracyjnych wynika, że pierwsze pismo w sprawie organizacji ruchu skarżący wystosował już 9 września 2009 r. domagając się likwidacji miejsca postojowego, na które organ odpowiedział pismem z dnia 16 września 2009 r. doręczonym skarżącemu w dniu 21 września 2009 r. Jednakże za skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy uznać dopiero pismo skarżącego z dnia 21 grudnia 2010 r. (złożone w siedzibie organu w dniu 14 marca 2011 r.), w którym skarżący wyraźnie wskazuje na niedostosowanie organizacji ruchu do obowiązujących przepisów i domaga się również podjęcia działań zmierzających do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to również, że w przed jego sporządzeniem skarżący wiedział już o istnieniu zatwierdzonej organizacji ruchu w postaci formalnego dokumentu, a nie poprzez samo ustawienie znaku drogowego. Odpowiedź na to wezwanie stanowiło pismo organu z dnia 21 kwietnia 2011 r., doręczone skarżącemu w dniu 28 kwietnia 2011 r. Przyjdzie zatem wskazać, że termin do wniesienia skargi na "niezgodną z prawem organizację ruchu" upłynął skarżącemu w dniu 30 maja 2011 r. (28 maja 2011 była sobota). Skarga została natomiast złożona w dniu 5 sierpnia 2011 r., czyli ze znacznym przekroczeniem terminu. Należy zaakcentować, że wbrew stanowisku skarżącego, za skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie można uznać jego pisma z dnia 8 czerwca 2011 r., gdyż wobec wcześniejszego wezwania złożonego w dniu 14 marca 2011 r. (zawierającego wszystkie niezbędne elementy wezwania) nie mogło ono odnieść przewidzianego skutku. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą konkretnemu podmiotowi wyłącznie jednokrotnie i nie można go skutecznie ponawiać (vide m.in. postanowienia NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. akt II OSK 754/08, LEX nr 506026 oraz z dnia 9 września 2010 r. II OSK 1624/10, LEX nr 743294). Zatem bieg terminu do wniesienia skargi biegnie zawsze od pierwszego wezwania. Tak więc, skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako spóźniona, jest niedopuszczalna i z tego już powodu podlega odrzuceniu. Nawet przy ewentualnym uznaniu skuteczności wezwania, to należałoby stwierdzić uchybienie 14 dniowego terminu do jego złożenia określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że skarżący o zaskarżonej czynności obejmującej organizację ruchu drogowego wiedział już wcześniej, o czym świadczy treść jego poprzedniego wezwania z dnia 21 grudnia 2010 r. Mając na powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, 2, 6 i § 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Zwrot uiszczonego wpisu sądowego nastąpił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.