II SA/Po 483/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi M. K. na pismo Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia 5 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie zakończenia szkolenia lotniczego postanawia odrzucić skargę. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na pismo Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia 5 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie zakończenia szkolenia lotniczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż skarga nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Organ wskazał, iż decyzja o natychmiastowym zaprzestaniu szkolenia lotniczego stanowi jedynie decyzje wewnątrz uczelnianą i w żadnej mierze nie ma cech decyzji administracyjnej. Skarżący nie został skreślony z listy studentów ani w żaden inny sposób nie pozbawiono skarżącego prawa do pobierania nauki na obranym kierunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia 5 maja 2025 r. stanowiącego reakcję na wniesione "odwołanie" od decyzji Dyrektora Centrum Kształcenia Lotniczego Politechniki [...] Wobec powyższego wskazać należy, iż kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1067/12, z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1608/16, publ. baza CBOSA; J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47). Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym – zasadniczo – w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy weryfikacja wspomnianej przesłanki musiała polegać przede wszystkim na rozważeniu, czy zaskarżone czynności są decyzjami administracyjnymi, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bądź też innym aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zaskarżone czynności nie mają znamion żadnego z wymienionych potencjalnych przedmiotów zaskarżenia określonych powyższymi przepisami. Pamiętać należy, że uczelnie publiczne nie mają charakteru organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz stanowią zakład administracyjny, czyli jednostkę organizacyjną powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych. Szkoły wyższe, do których należy Uniwersytet im. [...] w P., działają w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571, dalej jako "p.s.w.n."). Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania organów uczelni, istotne jest, że uczelnie wyższe mają charakter samorządny i korporacyjny oraz że działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych (art. 4 ust. 1 p.s.w.n., art. 70 ust. 5 Konstytucji RP) ich organy nie są organizacyjnie, ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Organy administracji państwowej mogą zatem kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni tylko na zasadach przewidzianych w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce. Sądowoadministracyjna kontrola aktów lub czynności podejmowanych przez takie podmioty musi być zatem wprost umocowana w konkretnym przepisie ustawy (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż w drodze decyzji administracyjnej wydawane jest orzeczenie o odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3 p.s.w.n.), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5 p.s.w.n.), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 p.s.w.n.), skreśleniu z listy studentów (art. 108 ust. 3 p.s.w.n.), zwolnieniu cudzoziemca z opłat za studia (art. 324 ust. 1 pkt 1 p.s.w.n.). Jednocześnie zgodnie z p.s.w.n. dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego także na rozstrzygnięcie w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8 p.s.w.n.), decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5 p.s.w.n.), prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318 p.s.w.n.), rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3 p.s.w.n.). Podkreślenia wymaga, iż o tym, które akty władz uczelni są zaskarżalne do sądu administracyjnego, przesądzają przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Ustawa przewiduje możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnych wydanych w ramach postępowań prowadzonych przez uczelnie lub inne podmioty systemu szkolnictwa wyższego, w szczególności w sprawach dotyczących: rozpoczynania studiów, przenoszenia się między uczelniami, czy studium doktoranckiego Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu, bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jako że są one decyzjami administracyjnymi. Z tych też względów Sąd podziela stanowisko organu, iż zarówno decyzja Dyrektora Centrum Kształcenia Lotniczego Politechniki [...] jak i pismo Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii odnoszące się do kwestii natychmiastowego zakończenia szkolenia praktycznego stanowią akt wewnętrzny, a nie zewnętrzny. Jak wskazano w samym piśmie Rektora w ostatnim zdaniu, Skarżący jest nadal studentem Politechniki [...]. Sam fakt, iż Regulamin w sprawie określenia warunków i trybu kwalifikacji studentów kierunku Inżynieria Lotnicza na specjalność "Pilotaż statków powietrznych" w roku akademickim [...] (dostępny pod adresem internetowym – data dostępu 22.07.2025 r. dalej jako "Regulamin"), do którego odwołuje się zaskarżona czynność, przewiduje, że usunięcie studenta ze szkolenia lotniczego następuje na podstawie pisemnej decyzji Kierownika Odpowiedzialnego nie oznacza, że mamy tu do czynienia z decyzją administracyjną skutkującą ustaniem stosunku zakładowego, a co za tym idzie podlegająca kognicji sądu administracyjnego. Należy mieć przy tym na uwadze, iż zgodnie z zapisami przywołanego Regulaminu (§4 pkt 13) skutkować może wyłącznie wnioskowaniem do Dziekana o przeniesienia studenta na inną specjalność. W ocenie Sądu przedmiotem skargi nie jest także czynność czy też akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). W niniejszej sprawie o ile nie ulega wątpliwości, iż nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, co zostało wyjaśnione wyżej oraz że czynność ma charakter indywidualny, to w sprawie nie mamy do czynienia z czynnościami podmiotu wykonującym w tym zakresie administrację publiczną, jak również nie mamy do czynienia z prawami lub obowiązkami wynikającymi wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Wyjaśniając znamiona przedmiotu zaskarżenia opisanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podkreśla się, że: "Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 82-83). Rozważając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. trzeba zatem zidentyfikować określone uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, a następnie – uchwytny, obiektywny, normatywnie przewidziany związek przyczynowo-skutkowy między kształtem, granicami tudzież możliwością bądź sposobem wykonywania tegoż uprawnienia lub obowiązku, a wchodzącymi w rachubę aktem lub czynnością. Akt lub czynność muszą przy tym mieć charakter zewnętrzny i charakter publicznoprawny (por. T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo..., s. 80-81). Z taka sytuacja nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdyż kwestia kontynuacji lub przerwania szkolenia praktycznego nie wynika wprost z przepisów prawa, a jest uwarunkowania decyzją Kierownika Szkolenia (§ 4 pkt 8 Regulaminu). Z tych też względów Sąd uznał, iż czynność zakończenia szkolenia praktycznego, pomimo, że nazwana decyzją nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił.