II SA/Po 485/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 27 lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 9 stycznia 2014r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M.K. od decyzji Prezydenta Miasta Kalisza (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 9 stycznia 2014 r., [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. odmówiono M.K. umorzenia spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, do zwrotu których została ona uprzednio zobowiązana decyzją Prezydenta z dnia 10 grudnia 2013 r., [...] wraz z ustawowymi odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 20, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. – zwanej dalej "u.ś.r.") orzekł o zwrocie przez M.K. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego na dziecko A.A.K. za okres od 1 listopada 2012 r. do 28 lutego 2013 r. w kwocie 680 zł wraz ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Od decyzji tej zobowiązana nie złożyła odwołania. Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r., [...] Prezydent, powołując się na art. 20, art. 30 ust. 1-2 pkt 4, ust. 8-9 u.ś.r. i wskazując, że M.K. złożyła podanie w sprawie umorzenia spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych – odmówił wnioskodawczyni umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, do zwrotu których została zobowiązana decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy, zwłaszcza zwrócił uwagę na fakt zobowiązania M.K. do zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego (decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r.). Wskazał dalej, że w podaniu z dnia 16 grudnia 2013 r. M.K. zwróciła się o umorzenie zobowiązania do spłaty świadczeń uzasadniając to trudną sytuacją materialną. Prezydent wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia tej kwestii jest art. 30 ust. 9 u.ś.r., który stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Odnosząc się do powyższego przepisu Prezydent zaznaczył, że decyzja w niniejszej sprawie ma charakter uznaniowy. Ustalenie, że istnieją przyczyny, które uzasadniałyby umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami, stanowi dla organu konieczną przesłankę dla rozważenia możliwości umorzenia zaległości, jednak nie zobowiązuje to automatycznie do wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony. Dalej organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że w myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2010 r., II SA/Bd 775/10 zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające kryterium dochodowe. Sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Organ dodał też, że spłata nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych związana jest z koniecznością wyrzeczeń i rezygnacji z pewnych wydatków, jednakże zasadą jest obowiązek spłaty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przechodząc do oceny okoliczności sprawy Prezydent zaznaczył, iż M.K. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kaliszu jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z jej oświadczeniem (podanie z dnia 23 listopada 2013 r.) pozostaje ona na utrzymaniu konkubenta i rodziców, którzy jej pomagają. Konkubent wnioskodawczyni zarabia około 500 zł miesięcznie bez umowy o pracę, z czego M.K. przeznacza na rachunki (wspólnie z konkubentem) około 250 zł lub 300 zł w zależności od kwoty rachunków. Okoliczności te potwierdza w oświadczeniu z dnia 17 grudnia 2013 r. babka M.K. - J.M.. Wnioskodawczyni wychowuje wspólnie z S.R. dwóję dzieci: A.A.K. urodzoną 4 marca 2010 r. oraz K.R. urodzonego 1 lutego 2013 r. Na dzieci te M.K. przyznano decyzją Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 12 listopada 2013 r. [...] zasiłek rodzinny na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. w kwocie po 77 zł miesięcznie na każde dziecko. Mając na uwadze wyżej opisaną sytuację faktyczną organ doszedł do przekonania, że zachodzi podstawa do odmowy umorzenia spłaty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Choć Prezydent przyznał, że M.K. znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, to jednak zaznaczył, iż jest ona osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia, a tym samym do spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2008 r., II SA/Bk 887/07, w którym stwierdzono, że na treść decyzji wydanej w trybie art. 30 ust. 9 u.ś.r. decydujący wpływ powinny mieć takie szczególne okoliczności, jak choroba w rodzinie, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów finansowych. Prezydent zaznaczył, że w rodzinie M.K. nie występuje niepełnosprawność ani choroba przewlekła zwiększająca miesięczne wydatki rodziny. Zatem nie zachodzi szczególna okoliczność, o której mowa w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Niezależnie organ zasygnalizował, że istnieje możliwość spłaty powstałego zadłużenia w układzie ratalnym. Odwołanie od decyzji z dnia 9 stycznia 2014 r. złożyła M.K., żądając jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, względnie o jej zmianę i orzeczenie o umorzeniu należności zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że naruszono przepisy prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego. Zakwestionowała ona ustalenie organu, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jednak nie jest ona na tyle szczególna, aby spełnione zostały przesłanki z art. 30 u.ś.r. M.K. podniosła, iż Prezydent w ogóle nie odniósł się do okoliczności sprawy, co pozwoliłoby mu sformułować przyjęte wnioski. Przywołał jedynie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który został wydany w innej sprawie i w innym stanie faktycznym. M.K. dodała też, że uznanie dziecka przez ojca (co spowodowało zmianę sytuacji rodzinnej skarżącej, wpłynęło na jej uprawnienia do świadczeń rodzinnych oraz w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji zobowiązującej do ich zwrotu – przyp. WSA) było aktem wyłącznie formalnym. Ojciec dziecka nie płaci alimentów, a zatem w następstwie uznania dziecka sytuacja rodziny tylko się pogorszyła. Skarżąca ma z nowym partnerem kolejne dziecko, które wymaga wyżywienia, ubrania, opieki i innych świadczeń. Wskazując na tę okoliczność zakwestionowała stanowisko, jakoby mogła podjąć pracę – jej dzieci w wieku 4 lat i 1 roku potrzebują stałej opieki i obecności matki. M.K. dodała też, że córkę A.K. urodziła jako nieletnia. Jej zdaniem organy nie dają jej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji i stabilizacji życiowej. Zapewniła, że ma najlepsze zamiary, lecz chce uniknąć pokrzywdzenia dzieci. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a.") Kolegium przypomniało, że wnioskiem z dnia 16 grudnia 2013 r. M.K. wystąpiła o umorzenie 340 zł i rozłożonej na raty kwoty 680 zł. W motywach wniosku wskazała, że zamieszkuje ze swoim konkubentem oraz dwójką swoich dzieci u dziadków, gdzie mieszka jej brat oraz jej rodzice. Konkubent skarżącej zarabia około 500 zł miesięcznie i jest zatrudniony bez stałej umowy o pracę. Dochód M.K. to tylko otrzymywany zasiłek rodzinny. Pozostali członkowie jej rodziny uzyskują niskie dochody i nie są w stanie jej pomóc w spłacie nienależnie pobranego świadczenia. Muszą spłacać zadłużenie komornicze. Organ odwoławczy opisał następnie przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Przechodząc natomiast do kwestii zasadności wniosku o umorzenie należności podlegających zwrotowi Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta. Wskazało, że organ pierwszej instancji powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wyjaśnił podjęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny". Zdaniem Kolegium M.K. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, ale okoliczność ta nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to dopiero możliwe, gdy organ dojdzie do przekonania, że sytuacja rodziny będzie szczególna i to szczególna nie tylko w ocenie samej odwołującej, ale na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Spłata nienależnie pobranego świadczenia zawsze związana jest z koniecznością wyrzeczeń i rezygnacji z pewnych wydatków i przyzwyczajeń. W końcowej części Kolegium dodało, że na odwołującej ciąży prawny obowiązek dostarczenia swojemu dziecku środków utrzymania. To ona powinna swoją aktywną postawą dążyć do uzyskania potrzebnych środków z przeznaczeniem na utrzymanie nie tylko siebie, ale także swoich dzieci. W skardze M.K. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 30 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że przedstawione przez nią okoliczności nie stanowią podstawy do stwierdzenia, iż zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" pozwalające na umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 7, 77 § 1 i 3 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem M.K. organ przekroczył granice uznania administracyjnego i nienależycie ocenił stan faktyczny. W uzasadnieniu skargi M.K. podniosła, że należności pozostające do zwrotu nie powstały z jej winy umyślnej – nastąpiło to z powodu braku dostatecznych informacji o przesłankach wypłaty zasiłku. Zdaniem skarżącej organ pobieżnie ustalił jej sytuację materialną. Powołanie się natomiast na orzeczenia sądów administracyjnych jest niewystarczające i nie może zastąpić rzetelnego procesu, zebrania dowodów i ich oceny w świetle przepisów prawa materialnego. W konkluzji M.K. stwierdziła, że uznanie administracyjne nie może uzasadniać dowolności w zakresie rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i przywołało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. "Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy się zgodzić ze skarżącą M.K., że jej sytuacja rodzinna i materialna nie została wyczerpująco rozważona w kontekście przesłanek zawartych w wymienionym wyżej przepisie. Jako niewystarczające należy uznać motywy rozstrzygnięcia przedstawione przez Prezydenta, który wskazuje w istocie na dwie kwestie. Organ zaznacza, że skarżąca może podjąć się zatrudnienia, dzięki któremu spłaci powstałe zadłużenie; wreszcie podnosi, iż w myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2008 r., II SA/Bk 887/07, do szczególnych okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku z art. 30 ust. 9 u.ś.r. zalicza się chorobę w rodzinie, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów finansowych, a takie okoliczności w rodzinie M.K. nie wystąpiły. Kolegium z kolei podkreśla, że sytuacja rodziny uzasadniająca umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powinna być szczególna "na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych" oraz, że przy spłacie świadczeń należy liczyć się z koniecznością wyrzeczeń i rezygnacji z wydatków i przyzwyczajeń. Organy w swych rozważaniach nie odniosły się jednak do takich okoliczności, jak bardzo niskie zarobki konkubenta skarżącej (ojca jednego z jej dzieci) wynoszące ok. 500 zł miesięcznie oraz faktu, iż skarżąca jest osobą stosunkowo młodą (ma obecnie 20 lat, a pierwsze dziecko urodziła w wieku 16 lat) i wychowuje dwójkę małoletnich dzieci, z których jedno w dacie wydania decyzji miało dopiero nieco powyżej roku. W takiej sytuacji rodzinnej i dochodowej trudno z góry zakładać (jak to przyjmuje Kolegium), iż matka w obecnym okresie ma możliwość podjęcia pracy w celu spłaty swych zobowiązań. Musi ona przecież zapewnić opiekę nad dziećmi, co wiązać się musi albo z pomocą rodziny, albo z koniecznością poniesienia dodatkowego, często wysokiego wynagrodzenia opiekuna. W ocenie Sądu M.K. w związku z młodym wiekiem (20 lat) i koniecznością wychowania dwójki dzieci znajduje się – w każdym razie tymczasowo – w sytuacji, w której ma obiektywnie ograniczone możliwości zarobkowania, a przynajmniej uzyskiwania wynagrodzenia na poziomie pozwalającym zapewnić opiekę nad dziećmi (zważając na niskie zarobki partnera). Nie można też w tym kontekście pomijać okoliczności, że M.K. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kaliszu jako bezrobotna bez prawa zasiłku dla bezrobotnych (tak wskazuje Prezydent w uzasadnieniu swej decyzji), co świadczy o staraniach skarżącej w celu uzyskania zatrudnienia. Zdaniem Sądu wymienione okoliczności mogą być zatem ewentualnie rozważane jako takie, o których stanowi art. 30 ust. 9 u.ś.r. Sąd zwraca też organom uwagę, iż ogólna klauzula zawarta w art. 30 ust. 9 u.ś.r. ("szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny") ma charakter otwarty i nie należy jej odnosić tylko do określonych przypadków, które sformułowane zostały np. na potrzeby innych spraw. W powoływanym przez organ pierwszej instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku II SA/Bk 887/07 rzeczywiście wymieniono pewien wachlarz sytuacji, które mogą uzasadniać umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, niemniej nie można z tego wywodzić, że żadne inne okoliczności, choćby z pozoru mniej dotkliwe dla strony, nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu z art. 30 ust. 9 u.ś.r. Niezależnie od powyższego zauważyć też należy, że dokonana przez organy w 2013 r. korekta w zakresie uprawnień M.K., która spowodowała wzruszenie dotychczasowych decyzji, częściową odmowę przyznania świadczeń (już wypłaconych) i w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, nie wiąże się z całkowitym odpadnięciem przyczyn przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych. Nawet po korekcie w zakresie przyznanych uprawnień M.K. nadal korzysta ze świadczeń rodzinnych, a jest to spowodowane trwałym deficytem w zakresie dochodów jej rodziny. Oznacza to, że zwrot nienależnie pobranych świadczeń za okresy przeszłe w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, obecnie najprawdopodobniej musiałby być sfinansowany z bieżących świadczeń rodzinnych. Zdaniem Sądu wszystkie powyższe okoliczności powinny być przez organy rozważone w kontekście art. 30 ust. 9 u.ś.r. W miarę potrzeby organy powinny też zweryfikować jakie dochody uzyskuje partner M.K., z którym wychowuje ona dzieci, czy może ona korzystać z pomocy np. rodziców lub dziadków w opiece nad dziećmi, wreszcie czy może liczyć na pomoc materialną ze strony bliskich, z którymi zamieszkuje. Na marginesie sprawy Sąd zwraca też uwagę, że w aktach sprawy nie znajduje się wniosek skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z dnia 16 grudnia 2013 r. Brak ten należy koniecznie uzupełnić przed ponownym rozpoznaniem sprawy. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla oceny postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd w niniejszej sprawie, gdyż z wypowiedzi organów wynika, że treść tego wniosku była im znana. Mając to wszystko na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – postanowił uchylić zaskarżoną decyzję. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.