II SA/Po 488/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga W dniu [...] r. W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. -Rejon Dróg Wojewódzkich w C. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., iż D.K. wybudowała schody z poręczami na chodniku przy ul. K. [...] w W., trwale zajmując pas drogowy, bez pozwolenia na budowę oraz bez pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie w sprawie wybudowania schodów z poręczami przy ul. K. [...] w W.. O wszczęciu postępowania zawiadomiono D.K. i W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w C.. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, wydał decyzję Nr [...], nakazując D.K. doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, wystąpić do Starosty Powiatowego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych schodów w terminie do [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż D.K. wiosną [...] r. na parterze budynku przy ul. K. [...] w W. wykonała schody oraz drzwi wejściowe do apteki zielarskiej, oraz odnowiła (obłożyła płytkami ceramicznymi) schody, wejście i okno wystawowe do sklepu odzieżowego, zamontowała poręcze. Podczas kontroli w dniu [...] r. stwierdzono, iż poręcze z obydwu schodów zostały zdemontowane i w to miejsce zamontowano pochwyty umocowane w ścianie przy biegach schodowych. Dokonano wówczas pomiarów szerokości chodnika i odległości pierwszego stopnia schodów do krawędzi jezdni. Powyższa odległość w przypadku wejścia do sklepu odzieżowego wynosi [...] cm, a do schodów do apteki [...] cm. Zachowane zostały więc odległości określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Szerokość chodnika określona w tym rozporządzeniu została zachowana i nie przeszkadza w ruchu pieszym. Decyzja powyższa została doręczona m.in. W. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w P. - Rejonowi Dróg Wojewódzkich w C. Od decyzji żadna ze stron nie wniosła odwołania, decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Opisana decyzja została zmieniona w trybie art. 155 kpa decyzją z dnia [...] r. NR [...] w zakresie terminu do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie schodów – termin ten wydłużono do dnia [...] r. W dniu [...] r. D.K.-C. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w C. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych schodów. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]Starosta C.-T., na podstawie art. 49 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, udzielił D.K.-C. pozwolenia na użytkowanie schodów do sklepów mieszczących się na parterze budynku przy ul. K. [...] w W.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda W., po rozpatrzeniu odwołania W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w C., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty C.-T. z dnia [...] r. i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie schodów. Od decyzji Wojewody D.K.-C. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w P. (sygn. II SA/Po 2401/02). Pismami z dnia [...] r. i [...] r. W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w C. zażądał od organów nadzoru budowlanego dalszego prowadzenia postępowania w sprawie budowy schodów na chodniku przy ul. K. [...] w W. przez D.K., wskazując że uzgodnił negatywnie przedstawioną przez inwestorkę w dniu [...] r. dokumentację projektową schodów. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. uzyskał od Starostwa Powiatowego w C. informację o decyzji Wojewody W. z dnia [...] r. Nr [...], uchylającej decyzję Starosty C.-T. i odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie schodów. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. powiadomił D.K.-C. i W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w C. o prowadzeniu postępowania w sprawie "użytkowania schodów prowadzących do sklepów mieszczących się na parterze budynku przy ul. K. [...] w W." i o ich uprawnieniach z art. 10 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie co do doprowadzenia użytkowanych schodów do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu stwierdzono, iż pobudowanie schodów nastąpiło samowolnie, bez uzyskania zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji zastosowanie winien mieć przepis art. 36 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, orzekanie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego należy do kompetencji zarządcy drogi, a nie organu nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [....] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpatrzeniu odwołania W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.. W uzasadnieniu podzielono stanowisko organu I instancji co do zastosowania przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w P. złożył W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. – Rejon Dróg Wojewódzkich w C. (sygn. II SA/Po 1123/03). Wyrokiem z dnia 26.11.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w sprawie II SA/Po 2401/02 uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] r. Nr [...], która uchylała decyzję Starosty C.-T. i odmawiała udzielenia pozwolenia na użytkowanie schodów. Decyzją z dnia [...] r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w C. od decyzji Starosty C.-T. z dnia [...] r. udzielającej pozwolenie na użytkowanie schodów. Wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w sprawie II SA/Po 1123/03 uchylił decyzje W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. Nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., którymi umorzono postępowanie w sprawie doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organy wadliwie ustaliły stan faktyczny i nie zastosowały prawa materialnego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należało bowiem wyjaśnić czy i jak zmieniono fasadę budynku, czy wybudowano nowe schody, czy tylko wyremontowano stare. Uprzednie ustalenie rzetelnego stanu faktycznego pozwoli na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Podkreślono także, iż od dnia [...] r. treść art. 36 ustawy o drogach publicznych została zmieniona i obecnie w przypadku zajęcia pasa drogowego wymagającego podjęcia decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego właściwym organem jest organ nadzoru budowlanego, a nie zarządca drogi. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne dotyczące doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem użytkowania schodów wejściowych do sklepów położonych w parterze budynku przy ul. K. [...] w W. W uzasadnieniu podniesiono, iż w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczących przedmiotowych schodów wydana została decyzja PINB z dnia [...] r. nakazująca doprowadzenie schodów do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta stała się ostateczna, a inwestorka wykonała nałożone obowiązki. Postępowanie co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót zostało więc przed organem nadzoru budowlanego zakończone. Prowadzone jest natomiast postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie schodów. Decyzja Wojewody W. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie została uchylona wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 26.11.2004 r., obecnie postępowanie to - po przekazaniu przez Wojewodę sprawy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zgodnie z właściwością - jest zawieszone. W tej sytuacji nie można dalej prowadzić postępowania w stosunku do rzeczy już orzeczonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpatrzeniu odwołania W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, iż na wniosek W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w C. w 2000 r. organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie w sprawie wybudowania schodów z poręczami w W. przy ul. K. [...]. W sprawie tej wydana została w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane w dniu [...] r. decyzja ostateczna. Decyzją tą nakazano D.K. doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem i złożyć stosowne dokumenty do Starostwa Powiatowego celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie schodów. Organy w niniejszej sprawie są związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 22.04.2005 r. (sygn. II SA/Po 1123/03). W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, a zajęcie tego pasa wymagało podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego działań w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sprawa wybudowania schodów wraz z poręczami została już załatwiona decyzją ostateczną z dnia [...] r., a wobec tego wydanie jakiejkolwiek innej decyzji dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych byłoby równoznaczne z wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę złożył W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w C., domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z wyrokiem sądu z dnia 22.04.2005 r. (sygn. II SA/Po 1123/03). Skarżący twierdzi, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy ustalił stan faktyczny, a następnie przeprowadził rzetelną analizę tego stanu. Od tego zależy zastosowanie właściwego prawa materialnego i rozstrzygnięcie postępowania. Sprawa powinna być rozstrzygnięta w oparciu o ustawę z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Wiodącym czynnikiem jest bowiem samowolna przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia na aptekę, co wywołało konieczność wybudowania schodów zewnętrznych. Inwestor nie posiadał pozwolenia na przebudowę ani pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Istniejąca szerokość chodnika nie pozwala na sytuowanie na nim schodów, jest to związane z bezpieczeństwem przechodniów, w szczególności z dysfunkcją wzrokową. Schody mogłyby zostać cofnięte w głąb budynku, tak aby ostatni stopień był zrównany z licem budynku. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w niniejszej sprawie zachodzą ustawowe przesłanki stanowiące podstawę z art. 105 § 1 kpa do umorzenia postępowania. Samowola budowlana polegająca na realizacji wiosną [...] r. przez D.K.-C. robót budowlanych związanych z wykonaniem nowych schodów do apteki i odnowieniem istniejących schodów do sklepu odzieżowego, była już przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał inwestorze doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem oraz wystąpić do Starosty Powiatowego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych schodów. We wspomnianej decyzji zawarto wprawdzie nakaz "doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem", jednak ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie określono jakie czynności w tym zakresie inwestorka powinna wykonać. Z uzasadnienia decyzji wynika zaś jednoznacznie, iż organ nadzoru budowlanego uznał, iż przedmiotowe schody nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych i nie utrudniają ruchu pieszych. W istocie więc jedynym obowiązkiem jaki nałożono na inwestorkę D.K. była konieczność wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie schodów. Powyższa decyzja jest ostateczna i prawomocna. Podkreślić należy, iż skarżącemu W. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w C. doręczono skutecznie przedmiotową decyzję i skarżący nie składał od niej odwołania. D.K. wykonała obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] r. i w określonym decyzją terminie wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie schodów do Starosty C.-T.. Brak uzgodnienia przedłożonej Staroście C.-T. dokumentacji projektowej schodów ze skarżącym - co podnosił on w toku niniejszego postępowania – jest zarzutem z zakresu innego postępowania, tj. postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, i podlega ocenie w tamtym postępowaniu. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, by inwestorce ostateczną i prawomocną decyzją odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie schodów. Przeciwnie, Starosta C.-T. decyzją z dnia [...] r. udzielił pozwolenia na użytkowanie schodów i decyzja ta stała się ostateczna wobec umorzenia przez organ odwoławczy w dniu [...] r. postępowania odwoławczego z odwołania W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. – Rejon Dróg Wojewódzkich w C.. Ani z akt sprawy, ani z twierdzeń skarżącego nie wynika, aby po wydaniu w dniu [...] r. decyzji legalizującej w ramach art. 51 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane związane ze schodami przy ul. K. [...] w W., przy schodach tych wykonano inne roboty nie objęte wymienioną decyzją. W tych okolicznościach brak podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania, którego przedmiotem miałyby być opisane wyżej roboty budowlane. Postępowanie takie jest bezprzedmiotowe i podlegać musiało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie przez organy nadzoru budowlanego sprawy przedmiotowych robót budowlanych stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. Podstawy prawnej do prowadzenia takiego postępowania nie stanowi przepis art. 36 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu ustalonym po dniu 09.12.2003 r.), określa on bowiem jedynie właściwość organów nadzoru budowlanego do rozstrzygania spraw, w których samowolnie wykonane roboty budowlane doprowadziły do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w tego typu sprawach stanowią jednak przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają - wbrew twierdzeniom skargi – wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 22.04.2005 r. sygn. II SA/Po 1123/03. Właśnie ponowna analiza wszystkich okoliczności i materiałów sprawy doprowadziła do ustalenia, iż w niniejszej sprawie występują przesłanki do umorzenia postępowania. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. odpowiadają prawu. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało skargę oddalić. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK