II SA/Po 496/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego; oddala skargę Burmistrz W. decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] odmówił E. H. przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem R. H.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż 9 grudnia 2013 r. H. E. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem R. H., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] 2006 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w W.. Dalej organ wskazał, że E. H. nie podejmuje zatrudnienia oraz nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędu Pracy w W.. Wcześniej była zatrudniona w [...] w W. w okresie od 04 czerwca 1971 do 25 września 1971 r. Tymczasem zgodnie z art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ zauważył, iż R. H. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane dnia 14 lutego 2006 r., a E. H. zatrudniona była w [...] w W. do dnia 25 września 1971 r. W związku z powyższym nie można stwierdzić, żeby wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia, po to by sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Nie została spełniona zatem przesłanka wskazana w treści art. 16 a ust. 1 ww. ustawy, tj. rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. H. podnosząc, iż nie może zgodzić się z tym rozstrzygnięciem tym bardziej, iż już została bezprawnie pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego, które otrzymywała. Podniosła, iż z żadnego przepisu ustawy nie wynika, że faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ma nastąpić dopiero po konkretnej dacie. Stwierdziła, iż jako osoba ubiegająca się o świadczenie wykazała, że zakończenie jej aktywności zawodowej, związane było z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnoprawnym mężem. Rezygnacja ta miała miejsce w przeszłości i stan ten wciąż trwa w momencie ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. W tej sytuacji faktycznie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, które było spowodowane opieką nad mężem. Podniosła również, że żaden przepis ustawy nie określa minimalnego okresu wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z którego faktyczna rezygnacja oznacza spełnienie warunków art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż z treści art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłaniają się dwie przesłanki, które musi spełnić osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek pielęgnacyjny. Musi ciążyć na niej obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki oraz musi ona zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. Organ odwoławczy zauważył, iż z akt sprawy wynika, że E. H. podejmowała zatrudnienie w [...] w W. od 4 czerwca 1971 r. do dnia 25 września 1971 r. Natomiast związek małżeński z R. H. zawarła 2 kwietnia 1972 r. Organ zauważył, iż E. H. dopiero od dnia zawarcia związku małżeńskiego z R. H. jest osobą zobowiązana do alimentacji wobec małżonka. Zatem bezspornym jest, iż rezygnacja E. H. z pracy w [...] w W. nie miała związku z koniecznością sprawowania opieki nad R. H., który w tej dacie nie był jaj mężem, a u którego niepełnosprawność w stopniu znacznym istnieje od 14 lutego 2006 r. Organ wyjaśnił dodatkowo, iż przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, iż rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi warunek otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdzie odróżnić należy warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego od zapisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego w obowiązującym stanie prawnym do dnia 31 grudnia 2012 r., które mogło być przyznane osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź też osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmowała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. H. podnosząc, iż organ nie uwzględnił orzekając w sprawie, iż w 1991 r. była ona zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, lecz nie podjęła pracy ze względu na chorobę męża. W jej ocenie rozstrzygniecie organu narusza takie wartości konstytucyjne jak ochrona praw nabytych, równość wobec prawa oraz ochrona małżeństwa i dobra rodziny. Wskazała także, iż z orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. wynika, że niepełnosprawność jej męża datuje się od 27 października 1983 r, a tymczasem ona zrezygnowałam z zatrudnienia od 2 czerwca 1991 r. z względu na zły stan zdrowia męża. Niepełnosprawność jej męża powstała w rzeczywistości gdy miał 5 lat, a stan jego zdrowia stopniowo się pogarszał, tylko nie zostało udokumentowane przy wydaniu orzeczenia. Zdaniem skarżącej, nieuprawnione jest odrębne traktowanie opiekunów dzieci i opiekunów osób dorosłych . Zarówno jak dzieci i dorośli z takimi samymi jednostkami chorobowymi i orzeczeniami o niepełnosprawności wymagający stałej lub długotrwałej opieki oraz pomocy ze strony innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, powinni mieć zapewnioną taką samą opiekę i prawa. Według skarżącej obowiązujące od 1 stycznia 2013 r. regulacje są niekonstytucyjne w stosunku do opiekunów osób dorosłych. Regulacje te nie powinny dotyczyć tych opiekunów którzy już wcześniej nabyli prawa do świadczeń na gruncie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2012 r. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny, który nakazał przywrócić świadczenia pielęgnacyjne. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] 2014 .r. o odmowie przyznania E. H. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem R. H.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2013 r., nr poz. 1456 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r.". Zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Kolegium, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak słusznie zauważyły organy obu instancji, w świetle powołanego wyżej przepisu, podstawowym warunkiem otrzymania przez wnioskodawczynię była faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Musi istnieć faktyczny związek między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a opieką nad osobą niepełnosprawną. W tym przypadku – inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym unormowanym w art. 17 u.ś.r. – samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. W tym miejscu należy podkreślić, iż według Sądu zakres pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie może być rozszerzany na przypadki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uwzględniane na tle art. 17 ust. 1 u.ś.r. Za taką ścisłą wykładnią przemawia wzgląd na dokonane przez ustawodawcę wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uniemożliwia ich utożsamianie na gruncie sąsiedniego art. 16a u.ś.r. Wynika to już z językowych dyrektyw interpretacyjnych: zakazu wykładni synonimicznej – zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia – oraz dopełniającego go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom, różnych znaczeń (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i nast.). W świetle tych dyrektyw, skoro w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca obok przesłanki: "rezygnują z zatrudnienia" osobno wyszczególnił przesłankę: "nie podejmują zatrudnienia", to oznacza – zgodnie z ww. zakazem wykładni synonimicznej – że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe (obejmują różne stany faktyczne), a w szczególności, że drugie z tych pojęć ("nie podejmują zatrudnienia") nie zawiera się w pierwszym ("rezygnują z zatrudnienia"). W konsekwencji – zgodnie z zakazem wykładni homonimicznej – w taki sam sposób pojęcie "rezygnują z zatrudnienia" powinno być rozumiane na gruncie art. 16a u.ś.r.: jako nieobejmujące sytuacji, gdy opiekunowie wyłącznie "nie podejmują zatrudnienia" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2013 r., o sygn. akt . IV SA/Po 933/13 oraz wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 269/14 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu organy administracyjne obu instancji, słusznie uznały, iż skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z pracy w celu sparowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału skarżąca od 25 września 1971 r. nie pracuje. Natomiast związek małżeński z R. H. zawarła 2 kwietnia 1972 r i dopiero od tej daty jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec R. H. (art. 130 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) . Zatem już z powyższego wynika, iż zakończenie przez nią zatrudnienia we wrześniu 1971 r. nie mogło mieć związku koniecznością opieki nad R. H., który wówczas nie był jeszcze jej małżonkiem. Ponadto z akt sprawy wnika, iż R. H. jest osobą niepełnosprawną od 27 października 1983 r. a w stopniu znacznym od 14 lutego 2006 r. (Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] 2006 r. o nr [...]), a wiec jego niepełnosprawność zaistniała kilkanaście lat później, w stosunku do daty zakończenia zatrudnienia przez E. H.. W tym stanie rzeczy zasadnie odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i rodziny wyjaśnić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13 (sprostowanym postanowieniem z 13 stycznia 2014 r. o tej samej sygnaturze) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o następującej treści: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?". Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 17 lipca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie o sygn. akt P 1/14, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) uchylając się od odpowiedzi na tak zadane pytanie prawne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego problem konstytucyjny wynikający z pytania prawnego wiąże się w rzeczywistości z brakiem unormowania sytuacji osób, które w poprzednim stanie prawnym były beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego, a którym to świadczenie już nie przysługuje w związku z jego wygaśnięciem na podstawie art. 11 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2012 r.", w skrócie "zm.u.ś.r."). Chodzi zatem w pierwszym rzędzie o problem intertemporalny, który – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – został już ostatecznie rozstrzygnięty wyrokiem TK z 05 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), w którym orzeczono, że art. 11 ust. 1 i 3 zm.u.ś.r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca z 2012 r. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego za umorzeniem postępowania w sprawie o sygn. P 1/14 przemawiał ponadto fakt, że wykonując wyrok Trybunału o sygn. K 27/13 ustawodawca uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. – to jest: ustawę z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 267) . Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy, w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 01 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 zm. u.ś.r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejścia jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny uznał wydanie wyroku w sprawie o sygn. P 1/14 za niedopuszczalne, co uzasadniało wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Przywołane postanowienie TK o sygn. P 1/14 nie zawierało wiążącej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sposobu rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w kontekście prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym, w ocenie Sądu, w pełni aktualne pozostają uwagi i oceny prawne sformułowane wyżej przez Sąd. Sąd orzekając w przedmiotowej sprawie miał również na względzie, iż jak wynika materiału zgromadzonego w sprawie o sygn. II SA/Po 821/14, decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przyznało E. H. zasiłek dla opiekunów i nakazało jego wypłacenie za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. wraz z odsetkami oraz od dnia 15 maja 2014 r. bezterminowo w kwocie wynikającej z ustawy z dnia 4 kwietna 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Decyzją tą usunięto zatem negatywne dla skarżącej skutki zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. K 27/13) art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. Zauważyć przy tym należy, iż przyznany skarżącej z datą od dnia 1 lipca 2013 r. zasiłek dla opiekunów jest świadczeniem konkurencyjnym do specjalnego zasiłku opiekuńczego (jego celem również jest wspomożenie osób rezygnujących z zatrudnianie i pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną) i w świetle aktualnie obowiązującego przepisu art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c u.ś.r. otrzymywanie przez osobę sprawującą opiekę tego świadczenia (zasiłku dla opiekunów) wyklucza możliwość przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.