II SA/Po 499/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] stycznia 2011 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wpłynął wniosek R. J. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad [...] R. J., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił R. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad [...] R. J., posiadająca orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W podstawie prawnej organ wskazał między innymi art. 17 ust. 1-5 i art. 23-25, art. 28 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu organ przybliżył treść art. 17 ust. 1 powołanej ustawy i wyjaśnił, że wnioskodawca nie pracuje zawodowo, posiada gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu, jak również pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad [...] E. J., które zostało przyznane stronie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. na okres od [...] 2010 r. do [...] 2012 r. W związku z powyższym organ uznał, iż wnioskodawca jednocześnie nie może otrzymywać drugiego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad [...], gdyż zrezygnować z zatrudnienia lub pracy zarobkowej można tylko raz. Przedmiotowa decyzja została doręczona pod adresem wnioskodawcy. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki nr [...] zostało zaznaczone, iż przesyłkę w dniu 22 lutego 2011 r. odebrała osoba podpisana jako B. J. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru doręczyciel zaznaczył, iż przesyłkę doręczono synowi adresata - dorosłemu domownikowi. Na potwierdzeniu odbioru znajduje się odcisk pieczęci pocztowej (datownika) wskazujący datę: 23 lutego 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. J.. Odwołanie jest datowane na dzień 9 marca 2011 r. i w tym samym dniu wpłynęło do organu I instancji. W ocenie strony decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem [...], [...] nikt inny nie może [...] tej opieki sprawować. Następnie uzupełnił odwołanie wskazując na okoliczności, które powodują, iż jest jedyną osobą [z rodziny], która jest w stanie sprawować opiekę nad [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, iż pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego [...] E. J. wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na [...], bowiem rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności miała miejsce, gdy strona ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne na [...]. Dlatego tez nie można uznać, że teraz, gdy ubiega się o to świadczenie (z uwagi na opiekę nad [...]) znów rezygnuje (znów nie podejmuje) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż stanowisko takie pośrednio wynika z treści przywołanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4. Kolegium stwierdziło, iż przepis ten wprawdzie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie, wydaje się jednak, że przepis ten ma również zastosowanie doi sytuacji, gdy osoba w rodzinie ma już ustalone prawo do tego świadczenia i ubiega się o kolejne świadczenie pielęgnacyjne na innego niż dziecko członka rodziny. W skardze na powyższą decyzję R. J. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i domagał się uwzględnienia jego wniosku. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu. Podkreślenia wymaga, iż co do zasady wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Tym samym, przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy wyjaśnić stronie skarżącej, iż sąd nie jest uprawniony do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie do skontrolowania czy wydana w tym przedmiocie decyzja organu administracji odpowiada prawu. W razie uwzględnienia skargi sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do omówienia przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, iż merytoryczna ocena rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie, w niespornie ustalonym stanie faktycznym, wymaga odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, gdy skarżący otrzymał już świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną [...], może się ubiegać i otrzymać także świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną [...]. W tym celu rozważyć należy materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, którą stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodziny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 17 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi, gdy osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie (pkt 4). Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że trafne są te argumenty organu odwoławczego, które przemawiają za uznaniem, że beneficjentowi świadczeń rodzinnych przysługuje prawo do jednego świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od liczby osób niepełnosprawnych, nad którymi osoba uprawniona sprawuje opiekę. Treść art. 17 ust. 1 przywołanej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przesądza to o słuszności stanowiska, że jeżeli osoba zrezygnowała już z zatrudnienia nie podejmując pracy lub z niej rezygnując w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności i w związku z tym otrzymała świadczenie, to przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w sytuacji ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na drugiego, także niepełnosprawnego, członka rodziny w związku ze sprawowaną nad nim opieką nie wystąpiła. Istotnie, jak zauważyło Kolegium, tezę tę wzmacnia dodatkowo regulacja art. 17 ust. 5 pkt 4 tej ustawy. Chociaż stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny od opisanego w hipotezie tej normy prawnej, brzmienie omawianego przepisu koresponduje z pierwotną treścią ust. 1 art. 17, kiedy to świadczenie pielęgnacyjne przeznaczone było tylko dla matki lub ojca albo opiekuna faktycznego sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ustawodawca, nowelizując treść art. 17 ust. 1 ustawy poprzez rozszerzenie kręgu podmiotów, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne o inne osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, konsekwentnie powinien był dostosować do tej zmiany treść ust. 5 pkt 4. Niemniej jednak z regulacji tej wynika zasada, że w rodzinie może być pobierane tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skoro nawet ustawodawca zadecydował, iż jeżeli osoba w rodzinie ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie, zatem nie może go uzyskać na drugie dziecko, wobec tego, traktując wszystkich równo wobec prawa, zasadą powinno być, że jeżeli osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny (tu: własnym dzieckiem) otrzymała już świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, to nie może otrzymać tego świadczenia na drugiego członka rodziny (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 392/11 oraz powołane tam orzecznictwo – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo trafnego merytorycznego stanowiska Kolegium w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż organ niedostatecznie wnikliwie przeprowadził wstępne postępowanie odwoławcze, poprzedzające przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Stosownie do wymogów omawianej wstępnej fazy postępowania odwoławczego, Kolegium powinno w pierwszej kolejności podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu, jak można to wywieść z treści art. 134 kpa. Co do prawidłowości przeprowadzenia tej fazy postępowania odwoławczego i jego domniemanych ustaleń Sąd formułuje kilka poniższych zastrzeżeń. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę powziął przede wszystkim wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Jeżeli przedmiotowa decyzja została prawidłowo doręczona wnioskodawcy w trybie doręczenia zastępczego z art. 43 kpa, a mianowicie dorosłemu domownikowi, który wobec nieobecności adresata w miejscu doręczenia (mieszkaniu) podjął się oddać pismo adresatowi, to przyjęcie, że doręczenie nastąpiło w dniu 22 lutego 2011 r. - w dacie nakreślonej obok podpisu odbiorcy i doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki nr [...] - prowadzi do wniosku, że odwołanie z dnia 9 marca 2011 r. (data sporządzenia pisma i jego wpływu do organu I instancji - k. 1 akt II instancji) zostało złożone po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 129 kpa, liczonym od dnia doręczenia stronie decyzji. W takiej sytuacji termin zaczął biec od 23 lutego 2011 r. (następny dzień od dnia doręczenia) i upłynął z dniem 8 marca 2011 r. Jeżeli zaś datą odbioru pisma jest data widniejąca na odcisku pieczęci pocztowej (datownika), to jest 23 lutego 2011 r., termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg następnego dnia i upłynął 9 marca 2011 r., w konsekwencji został zachowany przez stronę. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy (skarżący ma co najmniej dwoje dzieci, w tym jedno niepełnosprawne, brak danych co do ich wieku), wyjaśnienia również wymaga, czy podpisany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru B. J., oznaczony jako dorosły domownik - syn adresata, rzeczywiście w dniu odbioru przesyłki był osobą pełnoletnią, do której rąk mogło w ogóle nastąpić prawidłowe doręczenie zastępcze. Powyższe niewyjaśnione przez organ II instancji w postępowaniu wstępnym okoliczności, w szczególności te dotyczące terminu odbioru decyzji organu I instancji i zachowania terminu do wniesienia odwołania - organ nie dał dowodu na takie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w żadnym innym dokumencie zawartym w aktach administracyjnych - stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem od konkretnych ustaleń faktycznych co do kwestii doręczenia i terminu wniesienia odwołania w niniejszej sprawie zależy, czy w wyniku odwołania powinna zostać w II instancji ponownie rozstrzygnięta sprawa zakończona decyzją organu I instancji (odwołanie zostało wniesione w terminie) czy też zachodzą przeszkody uniemożliwiające rozpatrzenie sprawy (w tym rozpoznanie odwołania) w instancji odwoławczej i wymagające zastosowania art. 134 kpa, a to z powodu niedopuszczalności odwołania (wskutek braku prawidłowego doręczenia nie zaczął biec termin) albo wniesienia odwołania po terminie, wskutek czego decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wyżej przedstawione poglądy i wskazówki. W pierwszej kolejności powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wstępne i ustalić, czy doręczenie decyzji organu I instancji było prawidłowe, a jeśli tak, to z jaką datą nastąpiło. W konsekwencji organ rozstrzygnie, czy zachodzą podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czy też należy zastosować w sprawie rozstrzygnięcie formalne, stanowiące przeszkodę do rozpoznania odwołania i powtórnego rozpatrzenia (merytorycznego) sprawy z uwagi na niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminu do jego wniesienia. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania w sposób i w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Co do wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie II na podstawie art. 152 p.p.s.a. W wyroku nie zamieszczono orzeczenia o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie był obowiązany do ich ponoszenia.