II SA/Po 5/15

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi T. M., M. M., R. B., I. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2014 roku Nr ... w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu o reformie rolnej oddala skargę T. M., M. M., I. B.i R. B., reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego P. G.zwróciły się pismem z dnia 4 października 2013 r. do Starosty Powiatowego we W. na podstawie art. 128 ust.1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 2...1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n., o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w M. gm. N., zapisaną w dawnej księdze wieczystej Tom III K. 1 Sądu Rejonowego w Ś., stanowiącą własność T. K., przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 W.a 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej: dekret. We wniosku wskazano, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przejęto na rzecz Skarbu Państwa majątek M. gm. N. stanowiący własność T. K., bez odszkodowania. Wyjaśniono, że wnioskodawczynie są spadkobierczyniami zmarłego T. K., w dowód czego przedstawiono stosowne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Postanowieniem z dnia ... 2013 r. nr ..., wydanym na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., Starosta W. zwrócił podanie wnioskodawczyniom, uznając, że ich roszczenie nie podlega rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym i kwalifikuje się do rozpatrzenia w postępowaniu cywilnoprawnym. Na skutek zażalenia wnioskodawczyń Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia ...2014 r. nr ... uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n. spadkobiercy wywłaszczonej nieruchomości mogą żądać odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, albowiem przepis art. 129 ust. 1 pkt 5 u.g.n. określa, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W rezultacie, w wyniku przeprowadzonego postępowania, Starosta W. decyzją z dnia ...2014 r. nr ..., wydaną na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z wywłaszczoną nieruchomość opisaną we wniosku z dnia 4 października 2013 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Starostwo Powiatowe w Ś. z dnia ...1947 r. znak L.dz. ...majątek będący własnością T. K. o pow. 407,93 ha przeszedł na własność Skarbu Państwa w dniu 3 kwietnia 1945 r. Organ na podstawie postanowień sądowych ustalił, że spadek po T. K., zmarłym w dniu 5 stycznia 1964 r., nabyła na podstawie ustawy jego żona N. B. oraz córki T. M., I. K. i M. K.po ¼ części każda. Natomiast spadek po N. B. zmarłej ... 1975 r. na podstawie ustawy nabyły jej córki T. M., I. K. i M. K.po 1/3 części każda. Spadek zaś po zmarłej w dniu 17 listopada 2010 r. M. K. na podstawie testamentu nabyła siostrzenica M. M., a spadek po zmarłej w dniu 25 W.a 1997 r. I. K.na podstawie testamentu nabyła siostrzenica M. M.. Spadek po I. K., zmarłej w 25 września 1997 r., nabył na podstawie testamentu W. B.. Z kolei po zmarłym w dniu 1 grudnia 2003 r. W. B. spadek na podstawie ustawy nabyli wdowa I. B. oraz dzieci R. B., K. B. oraz P. B.po ¼ części każdy. Starosta powołał przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i wskazał, że nieruchomość przejęta na podstawie tego przepisu przechodziła na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta ustala odszkodowanie za przejęte nieruchomości, jeżeli przepisy prawa przewidują jego ustalenie. Na podstawie dekretu nieruchomości przejmowane zaś były bez odszkodowania. T. M., M. M., I. B.i R. B. wniosły odwołanie od powyższej decyzji Starosty W., żądając jej uchylenia i ustalenia odszkodowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołujących organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie, ustalić jakie nieruchomości wchodziły w skład przejętego majątku, a następnie ustalić wysokość odszkodowania i je wypłacić na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia powołał przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i stwierdził, że przyznanie odszkodowania będzie zasadne jeśli łącznie spełnione są trzy przesłanki, a mianowicie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, obecnie obowiązujące przepisy umożliwiają ustalenie odszkodowania oraz gdy mimo wystąpienia tych przesłanek, wypłata rekompensaty nigdy nie nastąpiła na rzecz wywłaszczonego lub jego spadkobierców. Wojewoda wskazał, że dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowiący podstawę pozbawienia T. K. prawa do jego majątku nie został nigdy wyeliminowany z obrotu prawnego i jako akt obecnie obowiązujący wywiera nadal skutki prawne. Organ odwoławczy przypomniał, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie przewidywał wynagrodzenia za przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa. W związku z tym należało przyjąć, że dekret nie zawiera przepisu zezwalającego na orzekanie o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości. W rezultacie – zdaniem organu II instancji – nie można było uznać by ziściły się przesłanki zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że przepis ten ma charakter procesowy, zatem obowiązek ustalenia odszkodowania winien wynikać z odrębnych podstaw prawnych. T. M., J. M., R. B. i I. B. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także wniosły w trybie art. 193 Konstytucji RP o wystąpienie przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 128 ust. 1-4, art. 129 ust. 1-5, art. 130 ust. 1-2, art. 131 ust. 1-5, art. 132 ust. 1-8, art. 133 ust. 1-2, art. 134 ust. 1-4 i art. 135 ust. 1-7 u.g.n. z preambułą Konstytucji RP oraz jej art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 1-3. Uzasadniając skargę podniesiono, że tekst pierwotny art. 19 dekretu stanowił, że wywłaszczeni właściciele lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 część pierwsza lit. e) mogą otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem wywłaszczonego majątku w ramach niniejszego dekretu, względnie jeśli z tego prawa nie skorzystają, będzie wypłacone im zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy. Tym samym, zdaniem skarżących, prawodawca, uchwalając dekret przesądził o tym, że byli właściciele są osobami wywłaszczonymi, co oznacza, obowiązek traktowania ich jako podmiotów wywłaszczonych. W związku z powyższym w ocenie skarżących zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., albowiem do przejęcia nieruchomości doszło w drodze umowy cywilnoprawnej, która została zawarta niejako pod przymusem - groźbą wywłaszczenia. Tylko zaś sytuacja, gdy nieruchomość była nabyta przez Skarb Państwa bez groźby wywłaszczenia, bez celu publicznego, powoduje sytuację, gdy brak jest podstaw do rozpoznawania roszczenia o zwrot nieruchomości. Zdaniem skarżących nie można rozróżniać sytuacji osób pozbawionych własności na podstawie dekretu o reformie rolnej z sytuacją osób, które wywłaszczono na podstawie decyzji lub też które wyzbyły się nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Wprost bowiem w art. 19 dekretu byli właściciele ziemscy zostali uznani za osoby wywłaszczone. Odebranie majątku na podstawie aktu prawnego, a nie aktu administracyjnego lub umowy cywilnoprawnej jest tożsame w skutkach, który jest taki sam tj. pozbawienie prawa własności. Wszystkie podmioty zatem, którym odebrano nieruchomość, czy to na podstawie aktu prawnego, decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej, winny być równo traktowane i nie można różnicować ich sytuacji prawnej w zależności od podstawy, na której zostali wywłaszczeni. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.ps.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, a zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2014r. nr ..., utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia ...2014 r., znak ..., mocą której odmówiono spadkobierczyniom T. K. – T. M., M. M., I. B. i R. B. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w M., gm. N., zapisaną w dawnej księdze wieczystej Tom III K. 1 Sądu Rejonowego w Ś.. W toku postępowania administracyjnego bezspornie ustalono, że skarżące są spadkobierczyniami T. K. oraz że przedmiotowa nieruchomość położona w M. o pow. 407,93 ha została przejęta przez Skarb Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit e dekretu PKWN z dnia ... 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Świadczy o tym choćby zarządzenie Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 25 ... 1946 r., którym wpisano do księgi gruntowej M. Tom III k. 1 Skarb Państwa na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu i pozostałe dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, w tym protokół przejęcia przedmiotowej nieruchomości na cele reformy rolnej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach wieczystych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946r., Nr 39, poz. 233), tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. (1) lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6-go ... 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. (Dz. U. 1945.10.51 ze zm.) wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. (1) nastąpi na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. I tak wnioskiem z dnia 6 ... 1946 r. Wojewódzki Urząd Ziemski w P. zwrócił się do Sądu Grodzkiego Wydział Hipoteczny w Ś. z rzeczonym wnioskiem. Dekret z 1944r. przewidywał przejście na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, o ile należały one do jednej z czterech kategorii, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit b- e tego dekretu. Zgodnie z art. 2 ust.1 tego dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie: a) stanowiące własność Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu, b) będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej, c) będące własnością osób skazanych prawomocnie za zdradę stanu, za dezercję lub uchylanie się od służby wojskowej, za pomoc udzieloną okupantom ze szkodą dla Państwa lub miejscowej ludności, względnie za inne przestępstwa, przewidziane w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 3...1944 r. (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 16) oraz w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 30 października 1944 r. o ochronie Państwa (Dz. U. R. P. Nr 10, poz. 50), d) skonfiskowane z jakichkolwiek innych prawnych przyczyn, e) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Jak wskazano w tym przepisie, wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu z 1944r. Do dnia 5 kwietnia 1958r. obowiązywał przepis art. 17 dekretu z 1944 r., zgodnie z którym wywłaszczeni właściciele lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2, część pierwsza, lit e mogli, otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem powiatu, w którym znajdował się majątek wywłaszczony w ramach dekretu z 1944 r., a jeśli z tego prawa nie skorzystali mogło być im wypłacane zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy. Z dniem 5 kwietnia 1958 r. uznano za wygasłe uprawnienia byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości ziemskich przejętych na własność Państwa do otrzymania gospodarstw rolnych wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e) w myśl art. 17 dekretu, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U.1958.17.71). Utrata powyższych uprawnień nie dotyczyła osób, które zostały do dnia 5 kwietnia 1958 r. wprowadzone w posiadanie gospodarstw rolnych. W przedmiotowej sprawie nie ustalono czy spadkodawca skarżących – T. K.- określony w powołanym zaświadczeniu jako rolnik, otrzymał w terminie do dnia 5.04.1958 r. takie "zastępcze" gospodarstwo rolne, jednakże okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z 1944 r. następowało bowiem bez odszkodowania, co wprost wynikało ze zdania drugiego art. 2 ust. 1 dekretu. Dekret z 1944 r. nie został derogowany. Dekret ten nigdy nie był zmieniony poprzez dodanie do niego przepisów o wypłacaniu odszkodowania właścicielom przejętych przez Państwo nieruchomości. Nie wprowadzono również żadnego przepisu w odrębnych ustawach, które by wprost takie odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na podstawie tego dekretu przewidywało. Poprzednie obowiązujące akty prawne o gospodarce nieruchomościami - ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1986 r., nr 90 poz. 99), ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70) także nie przewidywały wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości w trybie wspomnianego wyżej dekretu. Problem do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej sprowadzał się zatem do ustalenia, czy organy administracji prawidłowo ustaliły, że również na gruncie obecnie obowiązującej u.g.n. nie ma podstawy prawnej do ustalania i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość w M., czy też, jak wskazywały skarżące, żądanie wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie dekretu o reformie rolnej jest możliwe na podstawie obowiązujących przepisów, tj. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ug.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z art. 129. ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko skarżących tylko o tyle, że wskazanie tych przepisów jako podstawy prawnej do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obliguje organy administracji do merytorycznego rozpoznania wniosku, co nie jest równoznaczne z pozytywnym jego rozstrzygnięciem. Organy administracji nie mogą przy wskazaniu takiej podstawy prawnej z u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości przejętych w drodze dekretu o reformie rolnej odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej. Należy wspomnieć, że prawomocne rozstrzygnięcie przez tutejszy Sąd w innym składzie w sprawie o sygn.. akt IV SA/Po 512/13 dotyczyło właśnie ustalenia, czy organy administracji mogą odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w drodze reformy rolnej z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej. Jak wskazał Sąd na zakończenie uzasadnienia: "... uwzględniając fakt, iż obecnie obowiązujące przepisy, z poszanowaniem norm konstytucyjnych przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem, uznać należy za wadliwe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania." Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko w tym zakresie, że w takich sytuacjach organy administracji nie mogą na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiać wszczęcia postępowania, a winny taki wniosek rozpoznać merytorycznie. Skoro w/w przepisy u.g.n. przewidują możliwość rozstrzygania na drodze administracyjnej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość odrębną decyzją to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania. Czym innym jest jednak istnienie podstawy prawnej do złożenia wniosku, a czym innym istnienie podstawy uzasadniającej pozytywne rozpoznanie takiego wniosku. Mając na uwadze to rozróżnienie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażonego w treści uzasadnienia w opisanej wyżej sprawie rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. IV SA/Po 512/13 oraz w nieprawomocnym rozstrzygnięciu WSA w P. w sprawie IVSA/Po 551/14 stanowiska, zgodnie z którym "za wadliwe uznać należy decyzje o odmowie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia należnego odszkodowania, w tym również w trybie dekretu z 1944 r". Uznając bowiem istnienie podstawy prawnej do możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w postępowaniu administracyjnym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw twierdzenie, że przepisy u.g.n. dają możliwość ustalenia i wypłaty takiego odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze dekretu o reformie rolnej. Jak już bowiem wyżej podkreślono zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. koniecznym było ustalenie nie tylko to, czy doszło do wywłaszczenia bez odszkodowania ale przede wszystkim to, czy obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania w sytuacjach, gdy nieruchomość została przejęta w drodze dekretu z 1944 r. Takich przepisów nie ma ani w dekrecie z 1944 r. ani w innych ustawach. Podstawy prawnej do ustalenia tego odszkodowania poszukiwać należało więc jedynie w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przepisem tym nie jest art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje on bowiem w połączeniu z treścią art. 129 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie za jednoczesnym odszkodowaniem. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), czyli co do zasady dotyczy zdarzeń prawnych, które miały miejsce od daty jej wejścia w życie. Nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy ale sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych.(uchwała NSA z 10 kwietnia 2006r. sygn.. akt I OPS 1/06). Zdarzeniem prawnym w przedmiotowej sprawie było wywłaszczenie w trybie dekretu o reformie rolnej bez odszkodowania i było ono ograniczone czasowo, zostało zakończone przed wejściem w życie u.g.n. Trwają nadal jego skutki a ustawodawca w u.g.n. nie pominął przepisów intertemporalnych, nie uregulował jedynie możliwości wypłaty odszkodowania osobom wywłaszczonym przed wielu laty, i nie przewidział żadnej rekompensaty, w tym możliwości domagania się zwrotu nieruchomości osobom, których nieruchomości zostały przejęte ma mocy dekretu z 1944 r. W dziale VII u.g.n znajdują się przepisy przejściowe, które regulują m.in. zakres stosowania tej ustawy do stanów faktycznych mających miejsce przed jej wprowadzeniem w życie. Regulują m.in. kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie enumeratywnie wymienionych aktów prawnych. Dekret z 1944 r. jest tam również wskazany. W art. 216 a pkt 1 u.g.n. podano, że przepisu art. 34 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 W.a 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.). Skoro dekret z 1944 r. pojawia się w jednym z przepisów intertemporalnych, potwierdza to fakt, że brak wskazania sytuacji związanych ze stosowaniem dekretu o reformie rolnej w innych przepisach przejściowych nie było zaniechaniem ustawodawcy. Zgodnie z art. 216 u.g.n.: 1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. 2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Przepis ten odnoszący się jedynie do sytuacji dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowanych w rozdziale 6 działu III u.g.n. (a więc nie obejmujący wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania) enumeratywnie wymienia akty prawne na podstawie, których dokonano wywłaszczenia. W tym zamkniętym katalogu aktów prawnych nie ma dekretu z 1944 r. Pominięcie sytuacji, które miały miejsce na mocy tego dekretu w art. 216 ug.n. było przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 24 października 2001r. (SK 22/01) stwierdził, że art. 216 ustawy z dnia 2...1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543): 1) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 W.a 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: z 1946 r. Nr 49, poz. 279; z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72; z 1968 r. Nr 3, poz. 6) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obszernym uzasadnieniu TK zbadał zgodność z przepisami Konstytucji pominięcie dekretu z 1944 r. w art. 216 u.g.n. I choć art. 216 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej w niniejszej sprawie rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału mają znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Trybunał bowiem odniósł się do samego dekretu z 1944 r, kwestii podważania jego mocy prawnej. Przedstawił również dlaczego nie można powołując się na zasadę równości badać jednej ogólnej cechy jaką jest wywłaszczenie bez odszkodowania. W ocenie Trybunału "zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U. 7/97, OTK w 1988, s. 14). Punktem wyjścia dla orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być najpierw ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę dla zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości. Nie zawsze jednak odmienność potraktowania sytuacji podobnych jest konstytucyjnie niedopuszczalna, bo mogą zachodzić przypadki, gdy odmienność tego potraktowania będzie usprawiedliwiona. "Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować uzasadnienie w odpowiednio przekonywających argumentach. Argumenty te muszą mieć: 1) charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony (...); 2) argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; 3) argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (...). Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej" (orzeczenie z 3 września 1996 r., K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, poz. 33, s. 281). Dopiero brak owych przekonywujących argumentów powoduje, że regulacja różnicująca reżim prawny podmiotów czy sytuacji "podobnych" nabiera charakteru niekonstytucyjnej dyskryminacji bądź uprzywilejowania". W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy regulacji ustaw wymienionych enumeratywnie w art. 216 ug.n. (wywłaszczeniowych) i regulacji dekretu z 1944 r. właśnie pod kątem konstytucyjnej zasady równości. Nie kwestionował, że i na mocy dekretu z 1944 r. doszło do "odjęcia" własności. Uznał jednak, że ujęcie funkcji, charakteru i zakresu regulacji tych aktów nie wykazuje cechy "podobieństwa" w rozumieniu określonym w pkt. 3 niniejszego uzasadnienia. Funkcje dekretu o przeprowadzeniu reformy należy bowiem postrzegać przede wszystkim w wymiarze makrospołecznym, bo stanowił on jeden z podstawowych instrumentów likwidowania dawnego społeczno-gospodarczego ustroju Rzeczypospolitej i wprowadzania systemu opartego m.in. na negacji ekonomicznej roli własności prywatnej. Dekret miał więc charakter uniwersalny, bo zakresem swej regulacji obejmował niemal wszystkie większe nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a także pełnił rolę narzędzia walki z przeciwnikami nowego ustroju. Ogólne oceny charakteru i roli dekretu z 1944 r. trzeba pozostawić politykom i historykom, a zwłaszcza - na co zwrócono już uwagę w uchwale TK z 16 kwietnia 1996 r. (jw., s. 127) - "współczesnemu, demokratycznemu ustawodawcy". Trybunał Konstytucyjny ograniczył się tylko do stwierdzenia, że ów charakter i rola dekretu z 1944 r. był diametralnie odmienny od charakteru i roli ustaw o gospodarce terenami budowlanymi, które wymieniono w art. 216 ustawy z 1997 r. Ustawy te dotyczyły stosunkowo wąskiego kręgu stosunków własnościowych, łączyły się z procesami urbanizacji, a nie miały dokonywać rewolucji społecznej o totalnym charakterze. Nie można wprawdzie negować elementu nacjonalizacyjnego, który był widoczny w tych ustawach, ale taka "nacjonalizacja przy okazji" była widoczna także w wielu innych ustawach z tego okresu, by wskazać choćby art. 1063 kc, niedawno uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją. Tak samo nie można twierdzić, że skoro tak dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i ustawy, wymienione w art. 216 pozwalały na odjęcie własności, to spełniona jest przesłanka ich "podobieństwa". Jest to bowiem zbyt wysoki stopień abstrakcji i prowadziłby do wniosku, że wszelkie ustawy, które dopuszczają odjęcie własności nieruchomości, musiałyby być objęte zakresem art. 216. Zasada równości i - wynikająca z niej - koncepcja cech relewantnych (podobieństwa regulowanych sytuacji) wymaga porównań o bardziej szczegółowym charakterze. Prowadzi to do konkluzji, że skoro mamy do czynienia z odrębnością funkcji (funkcją dekretu z 1944 r. było dokonanie całościowej zmiany struktury własności i stosunków społecznych w rolnictwie; funkcją ustaw, wymienionych w art. 216 było uregulowanie przekształceń terenów rolniczych w tereny budowlane), charakteru (dekret z 1944 r. pomyślany był jako akt rewolucyjny, świadomie i celowo odrzucający wszelkie zaczepienia o zastany system obowiązującego prawa; ustawy wymienione w art. 216 stanowiły elementy systemu prawa PRL, wpisując się w kolejne etapy przeobrażeń tego systemu) oraz zakresu regulacji (dekret z 1944 r. obejmował w zasadzie całość większych nieruchomości ziemskich; ustawy wymienione w art. 216 obejmowały tylko wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesami budownictwa), to nie została spełniona przesłanka "podobieństwa" sytuacji normowanych dekretem z 1944 r. i sytuacji, normowanych ustawami wymienionymi w art. 216 ustawy z 1997 r. (a także ustawą z 25 czerwca 1948 r.). Brak "podobieństwa" sytuacji regulowanych - z jednej strony dekretem z 1944 r., a - z drugiej strony, wspomnianymi wyżej ustawami oznacza, że dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości. Tym samym, wykluczenie - przez art. 216 u.g.n. - odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. Jest bowiem oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji odmiennych. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że skarżące w skardze również powoływały się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2001r. tylko, że w części dotyczącej regulacji ustawy z 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli, o których Trybunał orzekł w pkt 2 swego wyroku. Ta część wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Sądu, nie ma związku z przedmiotową sprawą. Skarżące pominęły natomiast stanowisko wyrażone w tym samym wyroku odnośnie istotnej w niniejszej sprawie regulacji dekretu o reformie rolnej, które Sąd wskazał powyżej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2011r. SK 9/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, m.in., że przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 u.g.n. technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 dział III, powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może dodawać art. 47 ust. 1 do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 u.g.n., gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje faktu, że wywłaszczeniem jest wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władze publiczną. Przejęcie nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej również takim wywłaszczeniem było i to bez odszkodowania. Ustalenie to nie jest jednak wystarczające do uznania, że podmioty wywłaszczone w trybie dekretu z 1944 r. winny być w świetle obowiązujących przepisów prawa traktowane identycznie jak podmioty wywłaszczone w trybie innych ustaw. Dokładnie to przeanalizował Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej uzasadnieniu do wyroku z 24 października 2001r. (sygn.. akt SK 22/01). Sądy nie tworzą przepisów prawa, a je stosują. W przypadku braku regulacji dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli, i ich następców prawnych, których nieruchomości zostały przejęte w drodze reformy rolnej Sąd nie może wchodzić w kompetencje ustawodawcy. Podkreślić należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, tj. jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wskazywane przez skarżące przepisy art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. są jasne i czytelne, ich wykładnia nie nastręcza trudności. Nie można uznać, że odszkodowanie w trybie u.g.n. jest należne tylko i wyłącznie z tego powodu, iż odjęcie prawa własności nastąpiło na mocy aktów prawnych, które nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obowiązującym systemie prawnym. W tym miejscu wskazać należy na stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004r. (IVCK 188/03), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym "Sąd nie ma kompetencji do uznania bezprawności, jako niezgodnych z Konstytucją, przepisów dekretu o reformie rolnej. Przepisy tego dekretu były już przedmiotem orzeczeń Trybunału, który rozpoznawał także skargę o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji RP (....).To, że Trybunał postanowieniem z dnia ... 2001 r., SK 5/01 (OTK 2001/8/266), umorzył postępowanie w tym przedmiocie z powodu utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu, nie oznacza przejścia na sąd kompetencji do orzekania o niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. Mimo bowiem, iż omawiany przepis miał charakter jednorazowej regulacji prawnej i w tym znaczeniu utracił moc prawną, tak że nie może mieć obecnie zastosowania do żadnego wywłaszczania nieruchomości, to jednak nadal pozostają w mocy jego skutki oraz jego regulacja pozbawiająca właścicieli przejętych majątków odszkodowania. To właśnie ta regulacja nie pozwala także obecnie na zasądzenie odszkodowania za przejęte na cele reformy rolnej majątki, bowiem przepis dekretu wyraźnie wyłączył taką możliwość a nie został on uznany za sprzeczny z Konstytucją, zmieniony ani uchylony. Przepis ten zatem nadal jest stosowany przez sądy w sprawach o roszczenia odszkodowawcze byłych właścicieli przejętych majątków, a skoro tak, to stosują się do niego wszelkie omówione wyżej zasady badania jego zgodności z Konstytucją i wynikający z nich zakaz stwierdzania przez sąd jego niekonstytucyjności i zakaz odmowy zastosowania przepisu z tego powodu. Sąd mógłby jedynie, gdyby uznał, że istnieją wątpliwości w tym przedmiocie, zwrócić się do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji. Jednakże, zdaniem Sądu Najwyższego, taka potrzeba nie zachodzi. Pomijając bowiem to, że Trybunał stwierdził już raz brak podstaw do wydania orzeczenia w tym przedmiocie, podzielić też trzeba stanowisko Sądu Najwyższego, zajęte w już przytoczonym wyroku z dnia 24 października 2003 r., III CK 36/02, iż brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności omawianego przepisu, co zaznaczył także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia ... 2001 r. Choć bowiem można mieć wątpliwości, czy omawiany dekret był aktem normatywnym suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to jednak niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków, jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych, trwałych stosunków prawnych. Złożoność problemów prawnych związanych ze stanem faktycznym ukształtowanym przez dekret uniemożliwia, bez pozytywnej ingerencji obecnego ustawodawcy, zmianę lub odwrócenie skutków dekretu, które sięgają bardzo głęboko w sferę dzisiejszych stosunków własnościowych i praw nabytych na jego podstawie. Wypłata zaś pełnych odszkodowań na tak dużą skalę przekracza możliwości Państwa, a jednocześnie brak ustaw, które regulowałyby to zagadnienie, sprawia, że każde stanowisko Sądów zajęte w indywidualnych sprawach w przedmiocie wysokości należnych kwot musiałoby być uznane za dowolne i niemające żadnej podstawy prawnej. Nie można też pominąć, że posługiwanie się standardami prawnymi państwa demokratycznego do generalnej oceny zdarzeń z okresu zakończenia drugiej wojny światowej i okresu powojennego, cechujących się ogromnymi zniszczeniami oraz związanymi ze zmianą granic problemami migracyjnymi, nie dałoby się usprawiedliwić nawet godziwymi celami w postaci ustanowienia rekompensaty dla warstwy właścicieli ziemskich, która poniosła wysokie straty w okresie powojennej zmiany ustroju. Wszystko to prowadzi do wniosku, że nie ma racjonalnych podstaw do kwestionowania obecnie konstytucyjności omawianego przepisu dekretu o reformie rolnej i wystąpienia w związku z tym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji. Nie ma też podstaw do zasądzenia odszkodowania za majątek przejęty na cele reformy rolnej, skoro jej przepisy przewidywały przejęcie ziemi bez odszkodowania, a nie wydano żadnych ustaw, które zmieniałyby tę regulację i dawały podstawy do wypłaty rekompensaty w całości lub części. Podstawą taką nie mogą być stosowane bezpośrednio przepisy Konstytucji RP, w tym jej art. 21 (ani art. 99 nieobowiązującej Konstytucji marcowej). Przewidziana w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada bezpośredniego stosowania jej przepisów nie ma bowiem zastosowania, gdy przepis ustawy, nieuznany za sprzeczny z Konstytucją, wyraźnie inaczej reguluje dany stosunek prawny oraz gdy przepis konstytucyjny został ujęty na tyle ogólnie, że nawet wraz z innymi przepisami Konstytucji nie wystarcza do skonstruowania normy, która mógłby służyć za podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowej. Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do art. 2 dekretu o reformie rolnej oraz art. 21 Konstytucji RP." W wyroku z 24.10.2003r. (III CK 36/02, lex nr 151604) Sąd Najwyższy stwierdził, że przejęcie nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej w zgodzie z ówczesnymi przepisami nie było nieważne ze względu na charakter aktu normatywnego stanowiącego podstawę tej reformy. Podstawą roszczeń zgłaszanych w związku z prawidłowym stosowaniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może być zatem nowa ustawa. Stanowisko, zgodnie z którym ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w trybie dekretu z 1944 . wymaga odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej a nie daje się wyinterpretować z obowiązujących przepisów, samej Konstytucji czy przepisów unijnych, zostało potwierdzone również przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 24.05.2005r. 40732/98 J.S. i A.S.v. Polska (lex nr 151108), zgodnie, z którym "Problematyka związana ze sprawą skarżącego wynika z transformacji prowadzącej od dawnego komunistycznego porządku prawnego i jego reżimu własności do systemu zgodnego z zasadą rządów prawa i gospodarką rynkową. Proces ten, ze swej istoty, jest najeżony trudnościami. W tej mierze Konwencja nie może być interpretowana w sposób nakładający na Układające się Państwa ogólny obowiązek przywracania własności, która została przeniesiona na ich rzecz przed ratyfikacją Konwencji. Nie istnieje także na podstawie Konwencji ogólny obowiązek przyjmowania procedur prawnych, na których mocy można poszukiwać zwrotu własności. Niemniej jednak z chwilą, w której Układające się Państwo zadecyduje o przyjęciu takiej procedury, nie może ona zostać zwolniona z obowiązku poszanowania wszystkich odpowiednich gwarancji ustanowionych przez Konwencję, a w szczególności przez art. 6 ust. 1 Konwencji" Sądy administracyjne również w swoich orzeczeniach nie zajmowały stanowiska uzasadniającego ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie dekretu o reformie rolnej. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych analizie poddawano zasadność przejęcia w trybie dekretu z 1944 r. całości nieruchomości (w tym lasów, parków, dworków, itp.), podczas, gdy dekret przewidywał jedynie przejęcie nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej, co skutkuje konicznością jego ścisłej wykładni, a nie interpretacji rozszerzającej (por. wyrok NSA z 1.12.1995r., USA 1499/94, Wokanda 1996, z.3, str.32, uchwała 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006r., sygn I OPS 2/06, wyrok NSA z 22.08.2000r., IVSA 2585/98, wyrok WSA w Warszawie z 16.09.2011r., IV Sa/Wa 993/11). Zgodnie z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 W.a 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945. 10.51) strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 pkt e dekretu i w tym zakresie wydawana była decyzja administracyjna. Skarżące w skardze wskazały na liczne orzeczenia sądów w zakresie możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej, jak i umowy cywilnoprawnej i na tej podstawie wysnuły wniosek, że zrównaniu z tymi sytuacjami podlega również wywłaszczenie w trybie dekretu z 1944 r. W ocenie Sądu stanowisko takie nie ma żadnego uzasadnienia. Przykłady orzeczeń podane przez skarżących nie znajdują przełożenia na stan faktyczny niniejszej sprawy, albowiem dotyczyły sytuacji, gdy podmioty różnicowała jedynie forma przejęcia nieruchomości. Podkreślone przez skarżące sformułowanie skargi, że pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" obejmuje nieruchomości wywłaszczone w trybie wszystkich dekretów i ustaw wywłaszczeniowych wskazuje właśnie, że nie forma wywłaszczenia, a jego podstawa prawna pozwala na ustalenie, czy dana sytuacja dotyczy "nieruchomości wywłaszczonych" objętych hipotezą normy art. 216 u.g.n. W cytowanych przez skarżące orzeczeniach podkreślano, że istotne jest ustalenie czy dana forma przejęcia nieruchomości uwarunkowana była władczym rozstrzygnięciem przez właściwy organ administracji państwowej. W cytowanych orzeczeniach wskazano, że istotne było ustalenie, czy dany akt prawny stanowił faktycznie podstawę przyjęcia czy przejęcie nastąpiło jedynie na podstawie danej czynności cywilnoprawnej, istotne było ustalenie czy umowa cywilnoprawna została poprzedzona władczym zewnętrznym aktem administracyjnym, który ewentualnie poprzedzałby wydanie decyzji o wywłaszczeniu w przypadku odmowy zawarcia aktu notarialnego o sprzedaży nieruchomości. Konkludując, sądy w podawanych przez skarżące orzeczeniach uznawały, że skoro bez względu na formę czynności prawnej do wywłaszczenia dochodziło na podstawie ustaw i dekretów wskazanych enumeratywnie w art. 216 u.g.n., to bez względu na formę wywłaszczenia żądanie zwrotu nieruchomości jest zasadne. W żadnym z tych orzeczeń nie uznano, by stanowisko to rozszerzać również na wywłaszczenie dokonane w trybie dekretu z 1944 r., czyli nie wymienionego w przepisach umożliwiających zwrot nieruchomości. W cytowanych przez skarżące orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych pozytywne rozstrzygnięcia odnosiły się do wywłaszczeń dokonanych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powoływanie się na pojedyncze zdania, czy akapity z orzeczeń dotyczących analizy innych aktów prawnych niż dekret z 1944 r. nie wskazuje na dokonanie prawidłowej interpretacji prawnej. Podstaw prawnych do stanowiska reprezentowanego przez skarżące, w ocenie Sądu, nie ma, co wyżej omówiono. Nadto podkreślić, że wskazywanie w uzasadnieniu skargi orzeczeń dotyczących zwrotu nieruchomości uregulowanej w rozdziale 6 działu III u.g.n nie ma przełożenia na sytuację w niniejszej sprawie gdzie przedmiotem wniosku skarżących było ustalenie i wypłata odszkodowania uregulowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Sąd nie kwestionuje tego, że przejęcie nieruchomości w trybie dekretu z 1944 r. było wywłaszczeniem bez odszkodowania, to jednak nie pozwala na uznanie, że samo określenie "wywłaszczenie" jest wystarczającą przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania, skoro obecnie obowiązujące przepisy tego nie przewidują. Wskazane przez skarżące w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi przepis art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie również do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, nie mogą być przyjmowane wprost bez uwzględniania stanów faktycznych na kanwie, których zapadły. Analiza tych orzeczeń wskazuje, że sądy stanowisko to oparły nie tylko na ustaleniu, że doszło do wywłaszczenia a Konstytucja i przepis art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2012r. (sygn.. akt I OSK 397/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozstrzygnięcie dotyczyło sprawy wszczętej przed wejściem w życie u.g.n. (art. 233 u.g.n.) i dotyczyło nieruchomości przejętej z dniem 2 sierpnia 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która przewidywała wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ustawy). Wypłata odszkodowania była koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i była działaniem podejmowanym z urzędu. Ustawa z 1972 r. nie uzależniała bowiem jego przyznania od zgłoszenia w tym zakresie wniosku przez uprawnionego (W. Ramus - Prawo wywłaszczeniowe, Wyd. Prawn. Warszawa 1975 r., str.191). Skoro zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 2...1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z ... 2009r. (sygn. akt II SA/Rz 385/09) do wywłaszczenia doszło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i w tej sprawie Sąd również uznał, że znajduje zastosowanie przepis intertemporalny zawarty w art. 233 u.g.n. W sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 października 2012r. (sygn. akt II SA/Lu 374/12) wywłaszczenie nastąpiło również na podstawie ustawy, która przewidywała wypłatę odszkodowanie. Sąd uznał, że należy ponadto zauważyć, iż zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. - jak wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia - przewidywały natomiast wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym determinowały konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia takiego odszkodowania. Jeżeli zatem sprawa ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w tym trybie nie została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - to należy uznać, iż trwa ona nadal i w świetle art. 233 u.g.n. winna być rozstrzygnięta decyzją wydaną w oparciu o art. 129 ust. 5 u.g.n. Zastosowanie znajduje w tej sytuacji bowiem również art. 128 u.g.n., który zobowiązuje do przyznania na rzecz osoby wywłaszczonej odszkodowania za utraconą nieruchomość, odpowiadającego jej wartości. W cytowanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3.09.2008r. sygn. akt II SA/Kr 48/08 stwierdzenie "ponieważ decyzja wywłaszczająca jest zastąpiona przez przejęcie na własność ex lege, należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami" odnosiło się do stanowiska skarżącej, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. W cytowanym przez skarżące wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 czerwca 2011r. II SA/Kr 513/11 przedmiotem sprawy było natomiast odszkodowanie za przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa, do którego doszło w 1951 r. w oparciu o orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, wydane na mocy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Przejęcie przez Skarb Państwa własności nieruchomości w trybie powołanego dekretu wiązało się z przyznaniem odszkodowania zgodnie z treścią art. 27 i in. dekretu. I tak jak we wszystkich wskazywanych przez skarżące orzeczeniach WSA w Krakowie uznał, że z uwagi na fakt, że za wywłaszczoną nieruchomość nie ustalono odszkodowania na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobierców, choć przepisy przewidywały wypłatę tego odszkodowania oznacza to, iż złożenie pod rządami u.g.n. wniosku o ustalenie odszkodowania przez spadkobierców nieruchomości nie inicjuje nowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w związku z utraconą w 1951 r. własnością nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale stanowi kontynuację postępowania rozpoczętego w 1951 r. W konsekwencji - ze względu na treść art. 233 obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami - który stanowi, że sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów - nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia w kwestii przedmiotowego odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis stanowi bowiem, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Dekret z 1944 r. nie przewidywał odszkodowania. Swoista "rekompensata" przewidziana do 5 kwietnia 1958r. w art. 17 tego dekretu miała charakter fakultatywny, nie stanowiła nawet symbolicznego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Tym samym nie można uznać, że złożenie przez skarżące w dniu 10 października 2013 r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość w M. jest kontynuacją postępowania wszczętego przed wejściem w życie u.g.n. Jest to nowy wniosek a żadne przepisy intertemporalne u.g.n. nie przewidują obecnie ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze reformy rolnej, przy czym jak wyżej wskazano nie jest to zaniechanie ustawodawcze. Nie ma też żadnego innego przepisu, który przewidywałby ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte ma mocy tego dekretu. Z tych względów nie ma podstaw by stosować w niniejszej sprawie art. 233 u.g.n., czy też dokonywać interpretacji art. 129 ust. 5 ust. 3 u.g.n. w ten sposób, że ma on zastosowanie do wszelkich wywłaszczeń bez odszkodowania, które miały miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, tylko z tego względu, że nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obecnie obowiązującym systemie prawnym. Generalną zasadą wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.g.n. jest gwarancja, że wywłaszczenie własności nieruchomości może nastąpić jedynie za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Sąd nie ma wątpliwości co do zgodności tej normy z konstytucyjnymi zasadami wyrażonymi w art. 64 Konstytucji (ochrona własności), w art. 21 ust.2 Konstytucji (gwarantującym prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia i zapewniającym ochronę własności i prawa dziedziczenia), art. 2 Konstytucji (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej), art. 7 Konstytucji (działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa), art. 23. (podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne), art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazującym na ograniczone w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, art. 32 ust. 1 Konstytucji wskazującym, iż wszyscy są wobec prawa równi, preambułą Konstytucji, art. 46 Konstytucji (dotyczącego przepadku rzeczy) oraz przepisem art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952r. ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994r. (Dz.U. z 1995r., Nr 26, poz. 175), zgodnie, z którym zachodzi konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji i naprawiania poprawnych praktyk. Nie narusza powyższych norm również i przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 129 ust. 1 u.g.n. polegającej na ustaleniu odszkodowania już w decyzji wywłaszczeniowej i umożliwia wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu po uprzednim pozbawieniu praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania z tym jednak zastrzeżeniem, że obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu każdemu uprzednio pozbawionemu praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania nie narusza żadnej w w/w norm konstytucyjnych, nie wprowadza dyskryminacji, chroni własność, gwarantuje odszkodowanie, urzeczywistnia zasady demokratycznego państwa, sprawiedliwości społecznej, zakreśla granice działania organów. Wprowadzenie zastrzeżenia, że może to nastąpić wówczas gdy obowiązujące przepisy takie odszkodowanie przewidują jest oczywistą konsekwencją uznania, że wywłaszczenie winno następować jednocześnie z ustaleniem odszkodowania, a wydanie odrębnej decyzji jest wyjątkiem, który w ramach porządku prawa stanowionego winien znaleźć podstawę prawną w obowiązujących przepisach. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu nie ma podstaw do zwracania się w trybie art. 193 Konstytucji z pytaniem prawnym o badanie zgodności tych przepisów w preambułą Konstytucji, oraz jej art. 2, art.7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 1 -3. Nie ma również podstaw do zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o badanie zgodności z preambułą Konstytucji i w/w jej przepisami wskazanych przez skarżące art. 128 ust. 2 – 4, art. 129 ust. 2 – 5 pkt 1 i 2, 130 – 135, dotyczących zasad ustalania odszkodowania, które w przedmiotowej sprawie nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis art. 193 Konstytucji stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 września 2011r. (sygn. akt I OZ 653/11) Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania istnienia wątpliwości interpretacyjnych przepisów art. 128 ust. 1 i art. 129 ust 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n., przepisy te są jasne i czytelne, co do pozostałych przepisów kwestionowanych przez skarżące (art. 130 – 135 u.g.n.), to nawet nie mają one zastosowania w sprawie, a tym samym ich interpretacja nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Jak słusznie wskazał organ II instancji w odpowiedzi na skargę zgłaszane przez skarżące wątpliwości co do konstytucyjności przepisów u.g.n. w zakresie ustalania odszkodowania potwierdzają stanowisko organu, że z przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n nie można wyinterpretować takiej wykładni, która nakazywałaby ustalać odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie dekretu z 194 r. Skarżące w skardze nie wskazały na czym polega niekonstytucyjność przepisów u.g.n. z rozdziału III. Podkreślały jedynie brak norm intertemporalnych pozwalających na zastosowanie tych przepisów do wywłaszczeń dokonanych na mocy dekretu z 1944 r., co pozostaje w gestii ustawodawcy. Przepisy działu III u.g.n. nie wyłączają możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości odsyłając w tym zakresie do obowiązujących przepisów prawa przewidujących ustalenie takiego odszkodowania. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Sąd, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.