II SA/Po 509/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Beaty na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia kwietnia 2016r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Skarżąca Beata (zwana dalej: skarżącą) podczas jednego porodu w dniu sierpnia 2010 roku urodziła dwoje dzieci: Weronikę i Adama. Decyzją z dnia grudnia 2015 roku Prezydent Miasta na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. z 2013 roku, Dz. U. poz. 267) oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 10, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1-3, art. 28 ust. 3 i 4, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (j.t. z 2015 roku, Dz. U. poz. 114 ze zm.), § 1-3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 roku (Dz. U. z 2013 roku, poz. 3) w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1238), po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia grudnia 2015 roku odmówił skarżącej świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, wnioskowanego na Weronikę za okres od dnia czerwca 2011 roku do dnia marca 2012 roku oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, wnioskowanego na Adama za okres od dnia czerwca 2011 roku do dnia marca 2012 roku. Dnia grudnia 2015 roku skarżąca złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odwołanie od powyższego orzeczenia, twierdząc, że powinna otrzymywać 800,00 zł. Decyzją z dnia kwietnia 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że uprzednio sprawy zakończone decyzjami z dnia maja 2011 roku, listopada 2011 roku oraz grudnia 2011 roku przyznającymi świadczenie z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w kwocie 400.00 zł za okres od dnia czerwca 2011 roku do dnia marca 2012 roku są tożsame ze sprawą, w której wydano zaskarżoną decyzję. Przytoczone orzeczenie skarżąca zaskarżyła w całości wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchylenie decyzji organu II instancji, uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zmianę ostatecznych decyzji organu I instancji z dnia maja 2011 roku, 2 listopada 2011 roku oraz grudnia 2011 roku. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa, to jest: - art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 127 i art. 138 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów koniecznych do wnikliwego i wszechstronnego zbadania sprawy i niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpujące zebranie i wszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, które to naruszenie przepisów postepowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niezapoznanie się i niedołączenie wszystkich dokumentów istotnych przy rozstrzyganiu sprawy oraz nie powikłanie się na obowiązujące obecnie brzmienie przepisów art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1456 z późń. zm.) i nieuwzględnienie ich treści w trakcie wydawania zaskarżonej decyzji oraz przy ocenie decyzji Prezydenta Miasta Gniezno z dnia 17 grudnia 2015 roku - art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 155 kpa w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1456 ze późń. zm.)poprzez nieuwzględnienie aktualnie obowiązującej wykładni tego przepisu, obowiązującego orzecznictwa w tym zakresie, a co za tym idzie brak zmiany za zgodą skarżącej decyzji ostatecznej przyznającej jej z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400,00 zł na dwoje dzieci zamiast prawidłowej kwoty 800,00 zł miesięcznie na oboje dzieci, o czym świadczy przepis art. 10 ust. 1 w/w ustawy oraz uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 roku w sprawie I OPS 15/13. Skarżąca uzasadniła powyższe wskazując, że na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek przyznany w okresie zasiłkowym winien być wypłacany w kwocie 800.00 zł. Tak wynika zarówno z przepisu jak i również z przywołanej Uchwały. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi. Organ II instancji podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jednocześnie Sąd zaznacza, że ustawodawca nie przewidział instytucji zmiany decyzji organu administracyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i w związku z tym w tej części skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia kwietnia 2016 roku. Przesłanką wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o "wyrównanie dodatku do 800,00 zł za okres czerwiec 2011 do marzec 2012" z dnia grudnia 2015 roku było podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwały w poszerzonym składzie (sygn. akt I OPS 15/13). W związku z pojawiającymi się rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, że "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Podał również: jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 roku o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w zacytowanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 roku i wskazuje przy tym na tzw. ogólną moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że dopóki uchwała NSA nie zostanie zmieniona, żaden skład orzekający sądu administracyjnego nie może odmówić uwzględnienia dokonanej w niej wykładni w swoim orzeczeniu. Należy jednak zauważyć, że zasada ta dotyczy sądów administracyjnych, które kontrolują działalność orzeczniczą organów administracji publicznej. W ten sposób owa ogólna moc wiążąca uchwał NSA rozciąga się również na rozstrzygnięcia organów, które poddano kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma bowiem w zasadzie możliwości, by decyzja administracyjna poddana kontroli sądu administracyjnego, konkretyzująca normę prawną w sposób sprzeczny z aktualną i adekwatną uchwałą NSA, pozostała w obrocie prawnym. Z tych przyczyn Sąd nie widzi podstaw do wykazywania obecnie zasadności wykładni art. 10 ust. 1 u.ś.r., skoro zagadnienie to zostało w zasadzie wyczerpane w uzasadnieniu ww. uchwały NSA. W stanie faktycznym sprawy uchwała powyższa ma zastosowanie, bowiem skarżąca korzystała z urlopu wychowawczego i podczas jednego porodu urodziła dwoje dzieci, a przyznano jej tylko jeden dodatek. Organ I instancji w decyzji z dnia grudnia 2015 roku dokonał wykładni art. 10 ust. 1 u.ś.r. w sposób nieprawidłowy, dopuszczając się błędu będącego wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu. Skarżąca domagając się uwzględnienia linii orzeczniczej wyrażonej w uchwale NSA z 26 czerwca 2014r. wskazanego art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013r. o świadczeniach rodzinnych i wypłaty dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci, wniosek zatytułowała "wyrównanie dodatku do 800 zł za okres czerwiec 2011 do marzec 2012". W takiej sytuacji do organu należała prawidłowa kwalifikacja wniosku. Ustawa o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 roku w art. 31 wskazuje, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Przepis ten jednak nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie albowiem zmiana wykładni prawa nie może stanowić twierdzenia, że decyzję wydano z błędem w rozumieniu w/w art. 31. Za błąd organu można uznać niezastosowanie istniejących regulacji prawnych lub oczywiście wadliwe ich zastosowanie, nie można natomiast zaliczyć do tej kategorii wadliwej wykładni wątpliwej normy prawnej, której znaczenie ustala dopiero Naczelny Sąd Administracyjny. Błędu organu nie można tak szeroko interpretować, by w jego ramach mieściły się także wadliwości legislacyjne i związane z nimi trudności Z treści skargi. wynika tymczasem, że skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego wystąpiła nie tylko z wnioskiem o uchylenie kwestionowanej decyzji, ale również zmianę - wyrównanie decyzji z dnia maja 2011 roku, listopada 2011 roku oraz grudnia 2011 roku, czego organ nie wziął pod uwagę. Organy winny, więc w tym trybie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć w oparciu o wszelkie zasady prawidłowego postępowania administracyjnego. To bowiem nie na Skarżącej a na organie ciąży obowiązek właściwej kwalifikacji złożonego wniosku (art. 9 kpa). Tak orzekł również tut Sąd w wyroku z dnia 22 lipca 2015r. (II SA/Po 372/15). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że na podstawie art. 155 kpa można dokonać zmiany decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami lub decyzji prawidłowych. Ponadto, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10, Baza NSA, przepis ten otwiera - możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 339/10, LEX nr 745219 i z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10, LEX nr 745112). Stanowisko to należy w pełni zaakceptować. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni językowej tego przepisu wynika jednoznacznie, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2. decyzja ma walor ostateczności i na jej podstawie strona nabyła prawo, 3. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 4. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w trybie powyższego przepisu ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi (a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji). W wyniku rozpoznania sprawy organ administracji decyzję ostateczną albo tylko zmienia, albo uchyla ją - usuwając z obrotu prawnego. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 marca 2013 r., sygn. II OSK 2325/11, LEX nr 1332683, oraz z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, LEX nr 320845). Na konieczność zindywidualizowania w konkretnej sprawie stosowania art. 155 k.p.a. wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy zwraca się uwagę w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, LEGALIS. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA/1048/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 50 - "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. do wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". Uwzględniając powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej winien uwzględniając wskazane w uzasadnieniu oceny podjąć działania w celu zapewnienia skarżącej możliwości skorzystania ze świadczeń rodzinnych w prawidłowej wysokości, uwzględniającej tezę uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. w trybie art. 155 kpa, ze szczególnym uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej.