II SA/Po 51/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2015r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. uchyla decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2014r. Nr [...], III. umarza postępowanie administracyjne w sprawie orzeczenia o zwrocie należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej O. K. w okresie świadczeniowym od 1 października 2012r. do 30 września 2013r. Decyzją z dnia [...] 2014 r., Nr [...] skierowaną do A. K., Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 2 pkt 3, 8, 10, 11, art. 9-12, art. 25, art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dalej w skrócie: "u.p.o.u.a.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a.") orzekł o zwrocie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r., wypłaconych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2012 r., Nr [...] A. C. na dziecko: O. K. ur. [...] 1995 r., w wysokości 2,400,00 zł plus ustawowe odsetki naliczone od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. podnosząc, iż O. K. pozostaje wychowankiem Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii we W.. Matka O., nigdy nie była zobowiązana do ponoszenia jakichkolwiek kosztów za jego pobyt w tej placówce. W związku z powyższym odwołujący się stwierdził, że w niniejszej sprawie mogło dojść z wyłudzeniem środków publicznych przez matkę O. i próby wyłudzenie pieniędzy od odwołującego się przez Prezydenta Miasta K.. Decyzją z dnia [...] 2014 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt.1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, iż odnośnie okresu świadczeniowego 2012/2013 wydana została decyzja ostateczna, na podstawie, której dokonano opiekunowi prawnemu dziecka tj. A. C. wypłaty świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej tj. O. K. Ponadto nie ulega wątpliwości, że A. K. jest osobą zobowiązaną do alimentacji, co wynika z wyroku Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt III RC 1196/99. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K. podtrzymując stanowisko wyrażone w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 20 maja 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 1191/14 uchylił zaskarżoną decyzję jako podjętą z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy całkowicie zignorował zarzuty odwołania, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, a stan faktyczny sprawy nie został ustalony w stopniu koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium nie podjęło żadnych czynności, aby ustalić okoliczności, które mają kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia, które zmierza do zobowiązania skarżącego do zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sąd wskazał, że nie jest na obecnym etapie postępowania możliwe jednoznaczne dokonanie oceny, czy Ośrodek Szkolno-Wychowawczy nr 2 we W., w którym został umieszczony syn skarżącego (uprawniony do alimentów) jest placówką zapewniającą O. K. całodobowe utrzymanie, w rozumieniu przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 u.p.o.u.a. Kwestia ta nie została przesądzona w wyroku. Ustalenie te leżą bowiem po stronie organu. Po ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ustawowy obowiązek dłużnika alimentacyjnego do zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, łącznie z ustawowymi odsetkami oraz obowiązek organu wydania stosownej decyzji o zwrocie świadczeń zgodnie z treścią art. 27 powoływanej wyżej ustawy z dnia 7 września 2007r. ma miejsce w sytuacji, gdy zakończy się okres wypłaty alimentów z funduszu alimentacyjnego lub zostanie uchylona decyzja przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Kolegium zaznaczyło, że decyzja wydawana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest decyzją uznaniową. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy zostały wypłacone świadczenia, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń, ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego, wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń. Według Kolegium ponad wszelką wątpliwość, co do okresu świadczeniowego 2012/2013, wydana została decyzja ostateczna na podstawie, której dokonano opiekunowi prawnemu dziecka tj. A. C. wypłaty świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej tj. O. K. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż A. K. jest osobą zobowiązaną do alimentacji co wynika z wyroku Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego z dnia [...]1999r. Sygn.akt [...], a zobowiązanie to z uwagi na zajście przesłanek z art.3 i nast. u.p.o.u.a..przejął organ właściwy wierzyciela i z tego tytułu dokonał wypłaty świadczeń w kwocie po 200 zł miesięcznie. Ponadto jak ustalił organ odwoławczy O. K. w okresie od dnia 9 grudnia 2012r. do 27 czerwca 2014r. (a więc w okresie świadczeniowy objętym zaskarżoną decyzją) nie przebywał w placówce, która zapewnia całodobowe pełne utrzymanie. Stąd też organ pierwszej instancji zasadnie dokonał wypłaty świadczeń alimentacyjnych na rzecz uprawnionego. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K. podnosząc, iż została ona wydana w oparciu o wadliwą decyzję przyznającą matce O. K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego chociaż były one nienależne. Zadaniem skarżącego jego syn przebywał MOS nr 2 we W. od dnia 9 grudnia 2011 r., a nie od dnia 9 grudnia 2012 r. W ocenie strony ośrodek ten był w tamtym okresie placówką zapewniająca całodobowe utrzymanie O. K.. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W art. 153 ustawodawca wyraźnie zastrzegł, iż ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany przepisów prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o obowiązku zwrotu przez A. K. należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zaznaczyć trzeba, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co wynika wprost z treści art. 15 K.p.a. Oznacza to, że rolą postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ II instancji jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Organowi temu przysługują uprawnienia o charakterze reformatoryjnym i ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, co sprowadza się do ponownego rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2762/12 – opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z dnia 14 października 1999 r. o sygn. akt IV SA 1313/98 - opubl. w Systemie Informacji Prawnej "LEX" nr 48725, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2015 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 374/15 – opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 979/07 - opubl. w Systemie Informacji Prawnej "LEX" nr 501107, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r. o sygn. akt VII SA/Wa 237/04 - opubl. w Systemie Informacji Prawnej "LEX" nr 189176). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1191/14 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2014 r. i nakazał temu organowi wyjaśnienie okoliczności faktycznych, które w ocenie tego Sądu mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stosując się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku i zawartych w nim wytycznych przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe i wydało w dniu 4 listopada 2015 r. decyzję merytoryczną powołując się przy tym na treść art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie zauważyło jednak, iż po wydaniu wyroku z dnia 20 maja 2015 r. zmienił się stan prawny i to w takim zakresie, iż ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie była już wiążąca na dzień orzekania przez organ odwoławczy. W dniu 18 września 2015 r. weszły bowiem w życie przepisy nowelizujące przyjęte w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), która w zasadniczy sposób zmodyfikowała zasady dochodzenia od dłużnika alimentacyjnego przez organ właściwy wierzyciela zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, w tym wyeliminowała wydawanie decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu tych należności przez dłużnika alimentacyjnego (na podstawie art. 1 pkt 6 lit. a ustawy nowelizującej uchylono ust. 2 art. 27 u.p.o.u.a.) oraz przekazała prowadzenie egzekucji tych należności do egzekucji sądowej. Na powyższy skutek nowelizacji wskazano także w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r., gdzie wskazano, iż nie będzie już wydawana decyzja administracyjna w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego ani nie będą przeprowadzane czynności konieczne do wszczęcia egzekucji administracyjnej, takie jak wystawienie i przesłanie do administracyjnego organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego. Po wprowadzeniu zmian komornik sądowy będzie ściągał od dłużnika alimentacyjnego należności budżetu państwa z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Wyegzekwowane od dłużnika kwoty przekazywane będą do wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na wskazany rachunek bankowy organu właściwego wierzyciela jako zwrot należności budżetu państwa. Podstawę przekazania będzie stanowiła przesłana organowi prowadzącemu egzekucję sądową (jest to najczęściej komornik sądowy) przez organ właściwy wierzyciela decyzja przyznająca osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z informacją o rozpoczęciu jej realizacji i terminie wypłat świadczeń z funduszu alimentacyjnego w poszczególnych miesiącach określonych w decyzji (co jest niezbędne do prawidłowego naliczania i dochodzenia wyżej wskazanych należności i odsetek). Zauważyć trzeba, że ustawa nowelizująca z dnia 24 lipca 2015 r. nie zawiera przepisów przejściowych regulujących kwestię zakończenia, wszczętych przed wejściem w życie nowych przepisów, postępowań administracyjnych w sprawie orzeczenia o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym od momentu wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej brak jest już podstawy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu tych należności przez dłużnika alimentacyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej mimo braku podstawy prawnej stanowi z kolei kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, które skutkuje nieważnością takiej decyzji – art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wydana przez organ odwoławczy w dniu 4 listopada 2015 r., merytorycznie rozstrzygająca sprawę administracyjną co do istoty, decyzja o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wobec uchylenia podstawy prawnej do jej wydania (tj. art. 27 ust.2 u.p.o.u.a.), obarczona jest wadą powodującą jej nieważność. Organ odwoławczy wobec zmiany przepisów dotyczących dochodzenia od dłużnika alimentacyjnego należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie miał podstawy do wydania merytorycznej decyzji i winien był uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nieostateczną decyzję organu I instancji i umorzyć prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skutek zmiany stanu prawnego doszło bowiem do sytuacji gdy przestał istnieć dotychczasowy przedmiot postępowania administracyjnego. Jakkolwiek, w momencie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K. w dniu 19 lutego 2014 r. obowiązywał przepis art. 27 ust. 2 u.p.o.u.a., niemniej skuteczne wniesienie odwołania do tej decyzji zapobiegło uzyskaniu przez nią waloru ostateczności, co uniemożliwiło jej wykonanie, a postępowanie administracyjne w sprawie było kontynuowane. Z kolei zmiana stanu prawnego przed zakończeniem postępowania odwoławczego uczyniła całe postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym, co uzasadniało uchylenie nieostatecznej i niewykonanej decyzji I instancji i umorzenie tego postępowania. Ponadto, jak wskazano wyżej zmiana przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zdezaktualizowała, zgodnie z art. 153 in fine ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 20 maja 2015 r. W tej sytuacji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku. Ponadto Sąd uznał, iż nie ma potrzeby odnosić się do zarzutów podnoszonych w skardze. Skoro brak jest aktualnie podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to zarzuty skarżącego nie mogą mieć jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd. Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż aktualnie, ewentualne dochodzenie od skarżącego zwrotu wypłaconych na rzecz O. K. świadczeń z funduszu alimentacyjnego odbywać się będzie w trybie przepisów o egzekucji sądowej z uwzględnieniem aktualnego brzmienia art. 27 u.p.o.u.a.