II SA/Po 513/16

Dnia 22 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2016 roku sprawy ze skargi S. B. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania S. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] nakazującej S. B. rozbiórkę stacji paliw płynnych zlokalizowanej w m. Lipka (dz. nr [...]), gm. S., poprzez częściową rozbiórkę budynku usługowego z dostosowaniem do stanu pierwotnego, to jest do wymiarów 3,30 m x 6,00 m zgodnie z załącznikiem nr [...], rozbiórkę zadaszenia nad dystrybutorami, demontaż czterech dystrybutorów paliwowych wraz z instalacjami i zbiornikiem dwupłaszczowym oraz demontaż kostki brukowej POLBRUK wokół stacji (wym. ca 40,00 m x 28,40 m), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia WWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. O treści tego przepisu zobowiązany został pouczony w decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zgodnie zaś z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. WWINB wyjaśnił, że decyzję organu I instancji adresowaną do S. B. odebrał dorosły domownik – E. B. – w dniu [...] kwietnia 2016 r. Zgodnie zaś z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma w tym trybie wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odpisie pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Jeżeli istnieją przeszkody w przekazaniu pisma przez osobę je przyjmującą, osoba ta powinna odmówić jego przyjęcia i oddania adresatowi, jeżeli natomiast podejmie się jego oddania następuje skutek w postaci doręczenia. Doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. ma taki sam skutek prawny jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie. Osoba, która odebrała pismo w trybie doręczenia zastępczego nie może zaś skutecznie podnieść zarzutu, że nie zna treści pisma. Organ odwoławczy stwierdził, że przy doręczeniu decyzji PINB w trybie zastępczym listonosz na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru zaznaczył, że przesyłkę doręczono dorosłemu domownikowi Elżbiecie Błaszkowiak, która podjęła się oddać pismo adresatowi. Terminu wniesienia odwołania upłynął więc w dniu [...] kwietnia 2016 r. Odwołanie zostało zaś osobiście złożone do PINB w dniu [...] kwietnia 2016 r., a zatem z uchybieniem terminu. W sytuacji zaś przekroczenia przez stronę terminu do wniesienia odwołania organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z art. 134 k.p.a. S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołał przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a., by następnie podnieść, że co prawda decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do WWINB w terminie 14 dni od dnia doręczenia, jednak nie wskazała na możliwość przywrócenia terminu w razie uchybienia tego terminu w myśl art. 58 k.p.a. Skarżący wskazał, że nie miał możliwości wniesienia odwołania w terminie ze względów zdrowotnych, albowiem w dniach 24-27 kwietnia 2016 r. przebywał w szpitalu i dlatego wniósł je osobiście w pierwszym możliwym dniu po ustaniu przyczyny tj. w dniu wypisu ze szpitala (w załączeniu zaświadczenie lekarskie). Zdaniem skarżącego organ miał obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Nie powinien zaś ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien też podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako bezzasadną należało oddalić. Należy wskazać, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy wyjaśniającej i fazy wydawania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (patrz: A. Wróbel i M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" opubl. LEX/el. 2015, komentarz do art. 134). Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) odwołanie winno być wniesione w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów kodeksu oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji, decyzja, co do której strona uchybiła termin do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej terminu, korzysta z domniemania mocy obowiązującej (art. 16 § 1 K.p.a.), a to oznacza, że sprawa nią rozstrzygnięta nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Dlatego też podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, jak już wyżej wskazano, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, a tylko postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 K.p.a. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. doręczono skarżącemu, z uwagi na jego nieobecność w miejscu zamieszkania, zgodnie z art. 43 k.p.a., za pośrednictwem dorosłego domownika – E. B. (k. 202-203 akt adm. I instancji t. II). Przepis art. 43 zdanie pierwsze k.p.a. stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma w powyższym trybie konieczne jest więc, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2015 r., II SA/Po 311/15, Lex nr 1932823). Jak prawidłowo stwierdził WWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wspomnianej decyzji PINB widnieje adnotacja, że przesyłkę z tą decyzją doręczono dorosłemu domownikowi – Elżbiecie Błaszkowiak w dniu 12 kwietnia 2016 r., a osoba ta podjęła się oddać pismo adresatowi. Bezsprzecznie zatem decyzję organu I instancji doręczono skarżącemu prawidłowo w dniu 12 kwietnia 2016 r. Stosownie zatem do treści art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał skarżącemu w dniu 26 kwietnia 2016 r. Tymczasem S. B. złożył odwołanie osobiście w siedzibie PINB, dzień po terminie, tj. w dniu 27 kwietnia 2016 r. (k. 12 akt adm. II instancji). Przepis art. 134 k.p.a. określa, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W świetle powołanego przepisu oraz zaistniałej sytuacji przekroczenia przez S. B. terminu do wniesienia odwołania, WWINB zobowiązany był stwierdzić powyższe uchybienie i wydać zaskarżone postanowienie. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wydając postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy nie ocenia, czy uchybienie to nastąpiło z winy strony, albowiem jak wskazano powyżej uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością faktyczną, dla której stwierdzenia nie mają jakiegokolwiek znaczenia powody, dla których strona terminu nie dochowała. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. nie jest negatywną przesłanką dopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a często dopiero powoduje rozpoczęcie biegu siedmiodniowego terminu określonego w art. 58 § 2 zd. pierwsze k.p.a. do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Dzieje się tak w szczególności wtedy, gdy przyczyną uchybienia terminu jest brak wiedzy strony o tym, że termin do wniesienia odwołania już upłynął. Odnosząc powyższe do podnoszonej przez skarżącego okoliczności jego pobytu w szpitalu, zauważyć należy, iż brak było podstaw dla badania przez organ II instancji przyczyn uchybienia terminowi i tego czy uchybienie to miało charakter zawiniony czy też niezawiniony przez stronę, w sytuacji gdy organ nie rozpatrywał wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, lecz wyłącznie złożone z uchybieniem terminu odwołania. Inna sytuacja procesowa zaistniałaby gdyby skarżący, zwrócił się do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego jednakże nie uczynił. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut skarżącego, jakoby obowiązkiem organu I instancji przy wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. było, poza pouczeniem strony o możliwości wniesienia odwołania, również o treści art. 58 k.p.a. t.j. o możliwości złożenia wniosku o przywróceniu terminu do wniesienia - w tym wypadku – odwołania. Stwierdzić bowiem należy, że organ I instancji doręczając stronie decyzję, od której przysługuje odwołanie, poucza o sposobie i terminie odwołania (zgodnie z treścią art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). W ten sposób, na tym etapie postępowania, organ I instancji wyczerpuje ciążący na nim obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), a także obowiązek prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zważywszy zaś, że doręczenie stronie decyzji organu I instancji poprzedza ewentualne wniesienie od niej odwołania, która to czynność procesowa uzależniona jest wyłącznie od woli strony stwierdzić należy, że organ I instancji nie posiada wiedzy, czy strona wniesie odwołanie i czy uczyni to w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., co oznacza, iż nie można skutecznie zarzucić organowi I instancji, że narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nie pouczając strony o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Niezrozumiały jest natomiast zarzut skarżącego naruszenia przez organ I instancji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bowiem tylko zaskarżone postanowienie WWINB, które sprowadza się do stwierdzenia zaistnienia obiektywnej okoliczności – uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skoro organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., to jego obowiązkiem było – stosownie do treści art. 134 k.p.a. – stwierdzenie w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie organ II instancji nie był uprawniony do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, albowiem wobec braku wniesionego skutecznie odwołania stanowiłoby to naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a. (patrz: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2011, str. 503; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 11/98; wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II SA/Rz 464/10; w Olsztynie z 29 marca 2011 r., sygn. II SA/Ol 118/11; w Kielcach z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Ke 821/11, dostępne w CBOSA). Postępowanie odwoławcze może być bowiem wszczęte wyłącznie wskutek skutecznego prawnie wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Dopiero bowiem czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie prawem przewidzianym, albo w terminie przywróconym w myśl art. 58 § 1 K.p.a., powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Mając na względzie powyższe, uznawszy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.