II SA/Po 524/15

Dnia 26 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. A sp. z o. o. (dalej: "Spółka"), reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Starosty M. o: 1) wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."), decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], położonych w obrębie D., gminie M., powiecie m., stanowiące własność M. K. i zezwalającej Spółce na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomości dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji [...]; 2) wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wniosku Spółka wskazała m.in., że wystąpiła do właściciela nieruchomości z prośbą o ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem, ale właściciel nie wyraził zgody na jej ustanowienie. Wobec powyższego, wnioskodawca zaprosił właściciela ww. nieruchomości do rokowań mających za przedmiot ustalenie warunków ich udostępnienia w celu przeprowadzenia i założenia ww. linii elektroenergetycznej. Właściciel, odpowiadając na ofertę wnioskodawcy, wskazał, że wyraża zgodę co do przebudowy linii elektroenergetycznej. Jednocześnie podkreślił, że nie satysfakcjonuje go zaoferowana mu kwota odszkodowania, z uwagi na brak uwzględnienia w niej wieloletnich utrudnień w korzystaniu z gruntu oraz spadku wartości jego nieruchomości. Spółka, w związku z istotnymi rozbieżnościami we wzajemnych stanowiskach oraz brakiem uzgodnienia wszystkich istotnych elementów ewentualnego porozumienia, poinformował właściciela o zakończeniu rokowań wynikiem negatywnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] Starosta M., działając na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Spółki w zakresie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji [...], odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiących własność M. K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że z właścicielem nieruchomości podjęto próby przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia stosownej ugody. W wyniku prowadzonych rokowań co prawda nie doszło do podpisania umowy o ustanowienie służebności przesyłu, ale właściciel nieruchomości wyraził stanowczą zgodę na wykonywanie prac, o których mowa w art. 124 u.g.n., tj. na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jednocześnie organ pierwszej instancji podniósł, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., tym samym należy stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez sprzeczną z treścią tego przepisu odmowę ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości, będącą wynikiem przyjęcia przez organ, że złożenie przez właściciela oświadczenia przyrzekającego podpisanie w nieokreślonej przyszłości, formie i treści dokumentu pozwalającego na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane jest wyrażeniem zgody na wykonywanie prac, o których mowa w art. 124 u.g.n. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że jedną z zasadniczych kwestii w niniejszej sprawie okazały się wpisy w księdze wieczystej nr [...], z której wynika, że nieruchomość, dla której ww. księga jest prowadzona, jest obciążona służebnością mieszkania na rzecz A. K. i Ł. K., co w niniejszej sprawie skutkowało koniecznością zbadania przez Wojewodę Wielkopolskiego prawidłowości ustalenia kręgu stron przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 2 u.g.n., który – biorąc pod uwagę jego umiejscowienie w tym samym dziale i rozdziale, co art. 124 ww. ustawy – ma również zastosowanie w przypadku postępowania dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Niezależnie od powyższego, Wojewoda Wielkopolski podniósł, że nie podziela oceny organu pierwszej instancji w zakresie wyniku rokowań. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta M. błędnie przyjął, że rokowania pomiędzy pełnomocnikiem inwestora a właścicielem nieruchomości zakończyły się powodzeniem. Właściciel bowiem wprawdzie udzielił zgody na udostępnienie nieruchomości dla celów planowanej inwestycji, jednakże rozbieżne zapatrywania stron co do wysokości należnego odszkodowania uniemożliwiły im dojście do porozumienia. Jednakże biorąc pod uwagę, że kwestia zgody właściciela nieruchomości miała w niniejszej sprawie kluczowy wpływ na treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w celu usunięcia wszelkich wątpliwości w tym zakresie, Wojewoda Wielkopolski wystąpił do M. K. o przekazanie jednoznacznego stanowiska, czy wyraża zgodę na zajęcie ww. nieruchomości na warunkach zaproponowanych przez inwestora. Z pisma właściciela nieruchomości wynika, że wyraził on zgodę na udostępnienie nieruchomości, jednakże nie zawiera ono jednoznacznej, nie pozostawiającej wątpliwości zgody na udostępnienie tejże nieruchomości na warunkach zaproponowanych przez inwestora. Mając na względzie powyższe Wojewoda Wielkopolski uznał, że – w wyniku przeprowadzonych rokowań – właściciel w istocie nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości do celów planowanej inwestycji, co oznacza, że pierwsza z ww. przesłanek wydania decyzji ograniczającej korzystanie ze spornej nieruchomości została spełniona. Spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 w zw. z art. 112 ust 2 u.g.n., poprzez błędną interpretację, sprzeczną z treścią tych przepisów oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 11, 12, 28, 77 § 1,107, 138 § 2 K.p.a., polegające na błędnych ustaleniach organu odwoławczego, że: 1. "uprawnionego z ograniczonego prawa rzeczowego należy uczynić co najmniej stroną postępowania" w niniejszej sprawie co przekłada się na ustalenie przez organ, że A. K. i Ł. K. tj. osobom, którym przysługuje ujawnione w księdze wieczystej nr [...], ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności mieszkania, przysługuje przymiot strony i powinny być one stronami postępowania w niniejszej sprawie (art. 124 ust 1 u.g.n.); 2. "...bardziej zasadne okaże się zlokalizowanie urządzeń przesyłowych lub dystrybucyjnych np. w pasie już istniejącej drogi koniecznej", podczas gdy przedmiotem prac, z powodu których wnioskodawca ubiega się o uzyskanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., nie jest lokalizacja linii lecz przebudowa, po niezmienionym śladzie, istniejącej linii jednotorowej na linię dwutorową. Nadto lokalizację linii określa obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co wyklucza zmianę przebiegu linii przez jakikolwiek organ; 3. "...w niniejszej sprawie konieczne było przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego oraz zbadanie wszelkich istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności" a "...organ I instancji nie przeprowadził ... analizy jak najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji dla właściciela nieruchomości" bez zdefiniowania na czym polega "postępowanie wyjaśniające pełne" (czym się różni od postępowanie wyjaśniające niepełnego), w jaki sposób należy odróżnić czy zbadane, istotne dla sprawy okoliczności, spełniają wymóg "wszelkich zbadanych okoliczności" czy tylko okoliczności "istotnych", jakie okoliczności uważane za "uciążliwe" mogą być przedmiotem badań w sytuacji gdy analizowanie przebiegu istniejącej linii wykracza po za złożony wniosek i materię sprawy a nadto określa go miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaś parametry linii takie jak wielkość słupów lub rozstaw przewodów stanowią kwestie rozstrzygnięte wymogami technicznymi i nie mogą być przedmiotem ingerencji organu; 4. "nieprawidłowe ustalenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania oraz konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności" stanowi podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy ustalenie, że "uprawnionego z ograniczonego prawa rzeczowego należy uczynić co najmniej stroną postępowania" jest błędne a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga postępowania wyjaśniającego ani w całości ani w znacznej części gdyż jest wystarczający do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią skargi. W odpowiedzi na powyższą skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski ponownie wniósł o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, przedstawiając argumenty na rzecz zaprezentowanego wcześniej stanowiska w sprawie. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2015 r. stawił się pełnomocnik strony skarżącej, wnosząc i wywodząc jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 r., który działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty M. z dnia [...] stycznia 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji administracyjnych był art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym udzielenie zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Niewątpliwie regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ten szczególny charakter omawianego rozstrzygnięcia wyraża się w tym, że obowiązują tu odmienne niż przy wywłaszczeniu nieruchomości zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że choć wykładnia art. 124 u.g.n. wskazuje, że organ administracji przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy planowana inwestycja, wymieniona w powyższym przepisie, jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym (względnie decyzją lokalizacyjną), oraz czy zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości, to jednak podzielić należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujące, że skoro decyzja, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości to powinna być ona poprzedzona analizą uciążliwości, jakie może ona spowodować dla właściciela nieruchomości obciążonej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 438/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 314/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 223/04 – orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Innymi słowy, organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jej jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Co więcej, dokonana przez organ wydający decyzję analiza uciążliwości jakie wywoła ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, gdyż wyjaśnienia zasadności wydania decyzji o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. W sprawie poddanej sądowej kontroli bezsporne jest, że nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], jest obciążona służebnością mieszkania na rzecz A. K. i Ł. K. W celu zbadania treści ww. służebności, organ odwoławczy wystąpił do sądu prowadzącego ww. księgę wieczystą o odpis aktu notarialnego z [...] grudnia 2008 r., rep. [...], stanowiącego podstawę wpisu przedmiotowej służebności. Z § 4 ww. aktu wynika, że przedmiotowa służebność polega bezpłatnym i dożywotnim prawie korzystania ze wszystkich pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku mieszkalnego oraz w piwnicy, prawie użytkowania garażu, letniej kuchni oraz ogródka znajdującego się przy budynku mieszkalnym, a także na swobodnym poruszaniu się po całej nieruchomości, bezpłatnym ogrzewaniu i oświetleniu oraz prawie do przyjmowania gości. Należy zatem zauważyć, że służebność, o której mowa, obejmuje całą nieruchomość. Konsekwentnie, należy zwrócić uwagę na fakt, że ograniczenie korzystania z tejże nieruchomości pociągnęłoby ze sobą także ograniczenie prawa rzeczowego w postaci służebności. To z kolei, zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, uzasadnia poszerzenie kręgu stron postępowania o beneficjentów ww. służebności. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organu odwoławczego zasługuje na aprobatę. W literaturze poddano analizie problem stron w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. I tak, w doktrynie przyjmuje się, że problem należałoby rozwiązać, odnosząc się do regulacji art. 112 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z jego treścią, a znajduje on także zastosowanie w odniesieniu do objęcia nieruchomości: "wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nie ruchomości". Nie ulega zatem wątpliwości, że wywłaszczenie sensu stricto może objąć prawa rzeczowe ograniczone, które powodują korzystanie z nieruchomości lub jej części (por. M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 141; T. Woś, Woś Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, 2011, s. 90-91,). Można zatem ograniczyć treść służebności drogi koniecznej lub innej służebności gruntowej, służebności osobistej (np. mieszkania) czy użytkowania. Niejednokrotnie bardziej zasadne okaże się zlokalizowanie urządzeń przesyłowych lub dystrybucyjnych np. w pasie już istniejącej drogi koniecznej. Wówczas, jak należy uznać, zasadne może okazać się ograniczenie w drodze decyzji prawa rzeczowego ograniczonego oraz ograniczenie prawa własności (użytkowania wieczystego) gruntu. Z pewnością w tego rodzaju sytuacjach uprawnionego z ograniczonego prawa rzeczowego należy uczynić co najmniej stroną postępowania (por. G. Pieniek, M. Gderz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, pod. red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 716-717). Podzielając powyższe stanowisko zaprezentowane w doktrynie, Sąd podzielił argumenty przedstawione przez Wojewodę Wielkopolskiego i doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji powinien był co najmniej rozważyć możliwość dopuszczenia A. K. i Ł. K. do niniejszego postępowania, w charakterze stron. Następnie – odnośnie do prowadzonych między inwestorem i właścicielem nieruchomości rokowań – należy zauważyć, że użyte w art. 124 ust. 1 u.g.n. określenie "zgoda" właściciela nie jest ścisłe gdyż w istocie mamy do czynienia z dwiema stronami: jedną jest właściciel danej nieruchomości, a drugą inwestor ubiegający się o dostęp do przedmiotowe i nieruchomości w konkretnie określonym celu. Z powyższego wynika, że w rzeczywistości "zgoda" przybiera postać umowy. W art. 124 ust. 1 u.g.n. mówi się wprawdzie o "zgodzie właściciela", ale ponieważ w tym postępowaniu mamy do czynienia z dwiema stronami – właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości – to w rzeczy samej chodzi tutaj o umowę cywilnoprawną, o charakterze obligacyjnym ze skutkami w sferze prawa rzeczowego. Aby więc była mowa o "wyrażonej zgodzie" przez właściciela, musi dojść do zawarcia stosownej umowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 2/09 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 361/99 - orzeczenie publ. LEX nr 57192). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy zauważyć, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż rokowania pomiędzy pełnomocnikiem inwestora a właścicielem nieruchomości zakończyły się powodzeniem. Właściciel bowiem wprawdzie udzielił zgody na udostępnienie nieruchomości dla celów planowanej inwestycji, jednakże rozbieżne zapatrywania stron co do wysokości należnego odszkodowania uniemożliwiły im dojście do ostatecznego porozumienia, które zakończyłoby się umową między stronami. Wobec powyższego, uwagi poczynione w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego uznać należało za całkowicie uprawnione. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) nie są trafne. Ustalenia Wojewody Wielkopolskiego realizują zasady i normy wynikające z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, wyprowadzone przez ten organ wnioski są logiczne i uzasadnione, odpowiadając treści art. 80 K.p.a., natomiast sama decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 K.p.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...] jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.