II SA/Po 541/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. D-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. otrzymało wniosek K. D-Z. (dalej jako Skarżąca), reprezentowanej przez pełnomocnika, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję SKO z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Skarżąca decyzji z [...] listopada 2013r. zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wydanie takiej decyzji nie było możliwe, gdyż teren przeznaczony pod inwestycję wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, a nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. W dniu [...] lutego 2010 r. Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi Rabowice (dalej jako Stowarzyszenie) wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...], a także o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i uczestniczenia w nim na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza, dopuszczając do udziału w postępowaniu ww. Stowarzyszenie. Decyzją z dnia 21 lutego 2011 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. W wyniku złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję Kolegium w mocy. Rozpoznając skargę Stowarzyszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 573/11 uchylił obie decyzje SKO. Decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] także odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Rozpoznając wniosek Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 466/14 odrzucił skargę. Rozpoznając skargę kasacyjną Stowarzyszenia postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2126/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. WSA w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 296/15 oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję SKO z dnia 25 listopada 2013 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając wniosek Skarżącej z [...] stycznia 2015r. opisany na wstępie uzasadnienia, wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu odniosło się do zarzutów rażącego naruszenia prawa i uznało, że decyzja z [...] listopada 2013r. nie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie wskazanego przez Skarżącą art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO podało, że nie znalazło również innych wad decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-6 kpa oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Rozpoznając wniosek Skarżącej, zastępowanej przez tego samego pełnomocnika, o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. D-Z., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o (1) uwzględnienie skargi w całości przez organ administracji, w trybie autokontroli i uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2015 r., (2) uchylenie przez Sąd, w przypadku nieuwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obu zaskarżonych decyzji, decyzji SKO z dnia [...] listopada 2013 r., decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy. Nadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 697 zł [wynagrodzenia pełnomocnika – 480 zł (2 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 200 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł]. Pełnomocnik wskazał, że zasądzając powyższą opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego Sąd powinien wziąć pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być dość zawiłą i skomplikowaną. Pełnomocnik zarzucił następujące rażące naruszenia prawa: 1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. nr 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu; SKO popełniło błąd subsumcji, tzn. niewłaściwie uznało, iż stan faktyczny w sprawie jest taki, że należało odmówić stwierdzenia nieważności, gdy tymczasem w ocenie skarżącej jest akurat odwrotnie, 2. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wydanie takiej decyzji nie było możliwe, gdyż teren przeznaczony pod inwestycję wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (fakt bezsporny), a nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, 3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na nie odniesieniu się do wątpliwości wynikających ze stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy przewidują inaczej. Zatem - co do zasady - jedynym kryterium stosowanym przez sąd jest kryterium legalności, a nie kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, odpowiednio mającego albo mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona aczkolwiek z przyczyn zupełnie innych niż podnoszone w skardze. W przedmiotowej sprawie zaskarżona została decyzja SKO w [...] z dnia [...] maja 2015r. utrzymująca w mocy decyzję SKO w [...] z dnia [...] marca 2015r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013r., nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji SKO z dnia [...] listopada 2013r. złożyła Skarżąca K. D–Z. W dniu [...] stycznia 2015r. Wniosek ten został złożony w trakcie rozpatrywania przez tutejszy sąd skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...] od decyzji z [...] listopada 2013r., w którym Skarżąca była uczestnikiem postępowania. W pierwszej więc kolejności rzeczą Sądu było ustalenie, czy i w jakim stopniu fakt rozpoznawania przez sąd skargi na decyzję ma wpływ na złożony wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istota jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach. Sąd administracyjny badając skargę na decyzję administracyjną wniesioną w zwykłym trybie nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i może uwzględniając skargę stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zakres badania decyzji przez sąd w wyniku wniesionej skargi jest więc szerszy niż zakres badania tej samej decyzji przez organ w trybie nadzwyczajnym na skutek wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 60 p.p.s.a., cofniecie skargi przez skarżącego wiąże sąd, jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z kolei stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepisy te wskazują, że postępowanie sądowoadministracyjne ma prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów obarczonych wadami skutkującymi ich nieważnością, w granicach sprawy objętej skargą. Zgodnie z art. 56 p.p.s.a w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten przeciwdziała dwutorowemu prowadzeniu postępowania odnośnie tej samej decyzji ale nie skutkuje odrzuceniem skargi. Zbieg weryfikacji ostatecznej decyzji w dwóch różnych rodzajach postępowań może wywołać niekorzystne skutki ze względu na zasady ekonomii organów państwa i ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów. Chodzi o uniknięcie możliwości wydania sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie. Dlatego postępowanie sądowe wszczęte po uprzednim wszczęciu postępowania administracyjnego podlega obligatoryjnemu zawieszeniu (art. 56 p.p.s.a.). Jeżeli postępowanie administracyjne doprowadzi do celu, wówczas postępowanie sądowe zostanie umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wcześniej niż zaskarżenia decyzji do sądu w zwykłym trybie stanowi wyłącznie przeszkodę czasową w rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. Przepis ten nie określa jednak kwestii, czy dopuszczalne jest, jak w niniejszej sprawie wszczęcie przez organ administracji publicznej – po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego – postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przepisy nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania sądowego w takiej sytuacji. Należy zgodzić się, iż w takim przypadku sąd może i zarazem ma obowiązek wydać orzeczenie oceniające legalność zaskarżonego aktu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w tej kwestii podziela w pełni wskazany w doktrynie oraz orzecznictwie pogląd (zob. R. Hauser, M. Wierzbowska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. 3. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, str. 348 – 348 i wskazane tam orzeczenia sądów administracyjnych), zgodnie z którym mając na uwadze cel procesowy instytucji z art. 56 p.p.s.a, którym jest uniknięcie negatywnej sytuacji, gdy dana sprawa jest niejako równolegle prowadzona dwutorowo, tzn. przez sąd administracyjny i organ administracji należy uznać za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej – po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego – postępowania administracyjnego mającego na celu stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postępowania nakierowanego na stwierdzenie nieważności aktu. Jak już wyżej wskazano, decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, to Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem tej decyzji także pod kątem zaistnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Warto wskazać, że art. 170 p.p.s.a. stanowi, iż prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale też inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynika stąd, iż w postępowaniu administracyjnym nie może zapaść inne rozstrzygnięcie, niż odpowiadające orzeczeniu sądu administracyjnego. Przytoczony przepis gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tym samym niezasadne i bezprzedmiotowe byłoby wszczęcie kolejnego postępowania kontrolnego w zakresie objętym postępowaniem sądowym. Organ administracyjny byłby związany orzeczeniem sądu, a więc nie mógłby rozstrzygnąć kwestii nieważności decyzji w sposób odmienny niż uprzednio uczynił to sąd. Z tych powodów należy wykluczyć możliwość równoległego prowadzenia w tym samym zakresie postępowania sądowoadministracyjnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to znajduje poparcie zarówno w zasadzie ekonomii działania organów państwa, jak również w zasadzie zaufania strony do organów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 maja 2010r., I SA/Kr 335/10). Wskazać również należy, że skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.12.2006r., VII SA/Wa 1405/06) Skoro zostało już wszczęte postępowania sądowe zmierzające do oceny prawidłowości decyzji, to brak jest podstaw by dawać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, które uruchomione zostało po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym Jeżeli po wniesieniu skargi do sądu co do tej samej decyzji wszczęte zostało postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa., czego organy zaniechały. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2013r., podczas gdy w toku było postępowanie sądowe w sprawie skargi wniesionej w zwykłym trybie od tej samej decyzji. Postępowanie to toczyło się w tutejszym sądzie pod sygn IV SA/Po 296/15, został wydany wyrok w dniu 16 października 2015r., który nie jest prawomocny. Organy wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015r. naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania przez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącego się w tutejszym Sądzie pod sygn. IV SA/Po 296/15. Tym samym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I decyzji. O kosztach orzekł w pkt II decyzji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. 2013.490) i w zw. z § 22 rozporządzenia z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015.1804), zasądzając od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składają się: wpis w kwocie 200 zł, opłata za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Brak było podstaw do podwyższenia stawki minimalnej opłaty za czynności radcy prawnego z uwagi na rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz wymagany nakład pracy radcy prawnego, która nie była pierwszą z taką argumentacją wnoszoną odnośnie tego terenu inwestycji przez stronę Zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują stawki w wysokości obowiązującej przed 1 stycznia 2016 r. i na podstawie przepisów dotychczasowych, ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie przed sądem pierwszej instancji zostało wszczęte przed wejściem w życie zmian rozporządzeniem z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015.1804).