II SA/Po 558/24

Dnia 26 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 roku sprawy ze skargi S. C. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r., nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga S. C. (zwanego dalej "skarżącym") na uchwałę nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (zwanej dalej "uchwałą nr LXXXVIII/1670/VIII/2023" lub "Studium") w zakresie, w jakim dotyczy działki nr ew. [...], obręb: [...] – Poznań, ark, 40, a więc przeznaczenia działki na teren transportu zbiorowego "kt" – kierunkowe trasy tramwajowe – poza drogowym układem podstawowym. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Rada Miasta Poznania (zwana dalej "Radą") przystąpiła do prac nad nowym studium gminnym, na mocy uchwały nr XXVII/485/VIII/2020 z dnia 5 maja 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania. Prezydent Miasta Poznania (zwany dalej "Prezydentem") przeprowadził postępowanie planistyczne i przygotował projekt uchwały nr LXXXVIII/1670/VIII/2023. Na sesji w dniu 11 lipca 2023 r. Rada podjęła tę uchwałę. Zgodnie z jej § 4, Studium weszło w życie z dniem podjęcia, a więc z dniem 11 lipca 2023 r. Studium było kilkukrotnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (II SA/Po 594/23 oraz II SA/Po 294/24). Jak dotąd wobec Studium nie orzeczono nieważności w całości, ani w części. Pismem z dnia 10 lipca 2024 r. skarżący, działając samodzielnie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Studium w zakresie, w jakim dotyczy ono działki nr ew. [...], obręb: [...] – Poznań, ark. 40, obejmującym jej przeznaczenie na terenu transportu zbiorowego – kt – kierunkowe trasy tramwajowe – poza drogowym układem podstawowym [obecnie: parking przy Placu Wiosny Ludów – uw. Sądu]. Skarga dotyczy części tekstowej Studium w zakresie pkt: 4.2.3, 4.6.4.4., 4.9.4. oraz 4.9.4.1, a także załącznika graficznego do Studium – załącznika 2A. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 lit. a i d, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, zwanej dalej "nowelizacją u.p.z.p."); 2) art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; 3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.") - poprzez nieuzasadnioną zmianę przeznaczenia działki skarżącego, które skutkowało nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu możliwości korzystania ze swojej nieruchomości oraz nieuzasadnioną ingerencję w jego prawo własności, brak wyważenia interesu prywatnego oraz publicznego, a także interesów prywatnych pomiędzy poszczególnymi właścicielami działek objętych Studium, a tym samym dokonanie niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności i zmianie przeznaczenia nieruchomości z terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej – MW/U – na teren transportu zbiorowego i usytuowanie na nieruchomości skarżącego drogi publicznej (podczas gdy brak jest uzasadnienia dla takiej zmiany), ponieważ: a) dokonana zmiana nie jest uzasadniona faktycznym (a tym bardziej historycznym) wykorzystywaniem terenów, w tym istniejącymi uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi, b) Studium nie zawiera uzasadnienia tak faktycznego, jak i prawnego, które wyjaśniałoby motywy zmiany przeznaczenia nieruchomości, która doprowadziła do tak daleko idącej ingerencji w prawo własności skarżącego, c) w toku procedury uchwalania Studium nie wykazano, aby ograniczenia prawa własności skarżącego było proporcjonalne do celu publicznego czy też celu, na który przeznaczono działki sąsiednie, w tym również działki stanowiące własność Miasta Poznania; 4) art. 6 pkt 1 i pkt 9c, art. 112 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.") poprzez ustalenie celu publicznego w Studium na działce skarżącego pomimo iż nie jest to niezbędne. W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w zakresie ww. punktów Studium w części tekstowej oraz graficznej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie sądowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że według brzmienia poprzedniego studium gminnego z 2014 r., działka skarżącego była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową, a uzupełniająco pod tereny sportu i turystyki, a także zieleni (parki, skwery), tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Na skutek uchwalenia kwestionowanego Studium ta sama działka jest przeznaczona pod infrastrukturę tramwajową. Skarżący uważa, że taka zmiana całkowicie pozbawia go możliwości władania jego nieruchomością, co narusza jego prawo własności. W tym chociażby należy upatrywać legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę nr LXXXVIII/1670/VIII/2023. W ślad za Studium, Rada uchwaliła w dniu 25 lutego 2020 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Plac Wiosny Ludów – ulica Wysoka". W tymże planie działka skarżącego została przeznaczona na cele realizacji drogi publicznej. Skarżący zaskarżył ten plan, ale tut. Sąd oddalił skargę. W tej sprawie obecnie toczy się postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK [...]. Co więcej, w 2022 r. działka skarżącego została wywłaszczona przez Starostę Poznańskiego, lecz skarżący odwołał się do Wojewody Wielkopolskiego. Skarżący przypomniał, że studium gminne jest aktem polityki przestrzennej samorządu gminnego. Nie jest "nadplanem", ale dokumentem, z którym plany miejscowe muszą wykazywać zgodność. Niezależnie od tego, przy uchwalaniu studium gminnego należy także uwzględniać normy konstytucyjne, jak zasada proporcjonalności, prawo własności. Rada, uchwalając Studium, powinna zachować równowagę, proporcjonalność do zamiarów, jakie chce zrealizować. Zdaniem skarżącego, Rada naruszyła zasadę proporcjonalności, ponieważ skarżący został pozbawiony prawa do korzystania z nieruchomości między innymi w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, które w całości zagospodarowano jako zabudowę mieszkaniową, zaś działka skarżącego ma w rzeczywistości służyć jako plac publiczny dla mieszkańców, co potwierdzono w uchwalonym planie miejscowym. Skarżący nie będzie mógł już zbudować kamienicy, a sąsiedzi mają dodatkowy plac do ruchu. Ani z uzasadnienia Studium, ani z jego treści nie wynika zaszła zmiana. Skwitowano to jedynie konstatacją, że Plac Wiosny Ludów jest kluczowym miejscem komunikacyjnym dla Miasta Poznania. W odpowiedzi na skargę Rada, w imieniu której działa Prezydent, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. M. K. – wniosła o jej oddalenie. Prezydent podniósł, że każda gmina jest zobowiązana do prowadzenia polityki przestrzennej. W tym celu każda rada gminy została wyposażona we władztwo przestrzenne, które wykorzystuje m.in. do wyznaczania kierunków rozwoju gminy. Jednym z instrumentów prawnych do kształtowania polityki przestrzennej jest studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania gminy. Prawo własności przysługujące osobom fizycznym jest każdorazowo brane pod uwagę, ale nie jest to jedyna wartość, jaką należy uwzględniać przy prowadzeniu polityki przestrzennej. Bierze się pod uwagę również interes publiczny, który podlega zestawieniu z interesem prywatnym, a następnie dochodzi do ważenia tychże interesów. Nie jest jednocześnie tak, że przyznaje się z góry pierwszeństwo któremuś z tych interesów. Prezydent podniósł, że Studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie jest źródłem prawa i nie stanowi podstawy do stosowania przepisów prawa. Z art. 6 u.p.z.p. wynika, że tylko w drodze planów miejscowych można określać sposób korzystania z prawa własności. Nie dotyczy to Studium. W Studium w żaden sposób nie decyduje się o prawie własności. Relacja pomiędzy studium gminnym a planem miejscowym zasadza się na zgodności co do kierunkowości, a nie na docelowości. Plany miejscowe mają podążać za kierunkiem przyjętym w gminnym studium, ale nie nakazuje się pełnego odwzorowania tego co jest w studium. To, że w studium określono dany teren jako przeznaczony pod konkretną zabudowę, nie oznacza, że w planie miejscowym dokona się tożsamego rozwiązania. Ten sam cel można osiągnąć rozmaitymi drogami. Studium jest aktem prawnym, który nie kreuje praw, ani obowiązków skarżącego. Wspomniany przez skarżącego plan miejscowy ustalony dla Placu Wiosny Ludów – ul. Wysokiej, został uchwalony w oparciu o poprzednie studium uchwalone w 2014 r. Nie można tutaj czynić zarzutów o podstawie wywłaszczenia działki skarżącego z powołaniem na plan miejscowy, skoro dotyczy on poprzedniego studium. Obecne zaś stanowi nową sprawę. I tak zresztą tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 897/22 oddalił skargę na plan miejscowy. To, że w Studium zamierzono niesatysfakcjonujące dla skarżącego przeznaczenie jego działki, to nie oznacza, że można wywodzić z tego podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu kierownictwa wewnętrznego. Uchwalenie Studium nie czyni w zasadzie niczego względem działki skarżącego, ponieważ Studium nie jest źródłem prawa, a poza tym plan miejscowy, jaki obowiązuje dla działki skarżącego, został uchwalony w oparciu o poprzednie studium. Nie ma tutaj żadnego związku pomiędzy sprawą wywłaszczeniową i planem miejscowym a nowym studium. Plac Wiosny Ludów, na który składa się także działka skarżącego, znajduje się na terenie Centrum Poznania. Centrum to jest wpisane do rejestru zabytków i stanowi niejako środek układu komunikacyjnego pomiędzy Starym Rynkiem a dworcem – Poznań Główny. Od lat jest to nieuporządkowana przestrzeń, która powinna jednak wpisywać się w szeroko rozumianą wizytówkę Poznania. Przechodzą tam znaczące linie tramwajowe, które łączą różne krańce Poznania. Teren ten szczególnie zasługuje na uporządkowanie z uwagi na znaczenie komunikacyjne. W związku tym, może niebezpośrednio, ale jednak dokonano wyważenia spornych interesów. Działka skarżącego jest niemalże w środku Poznania. Z uwagi na komunikacyjne znaczenie tej działki, zasadne jest, aby był to punkt sprawnego poruszania się dla wszystkich uczestników dróg. W tym należy upatrywać zmiany, która tak bardzo dotyka skarżącego. Nie jest przy tym istotne, że przed II Wojną Światową stała w tym miejscu kamienica, czy dom towarowy, ponieważ od tamtych czasów potrzeby Miasta Poznania uległy znaczącej zmianie. Istotne są obecne okoliczności. W żadnym z zaskarżonych punktów Studium nie ma mowy o przeznaczeniu działki skarżącego. Stwierdzenie nieważności Studium w tych obszarach nie będzie wykazywało związku z działką skarżącego, a będzie wywoływać poważne konsekwencje dla polityki przestrzennej, ponieważ studium gminne ma obejmować całą gminę. Na rozprawę w dniu 19 lutego 2025 r. stawili się: r. pr. L. B. – pełnomocnik skarżącego – oraz r. pr. M. K. – pełnomocnik Prezydenta, działającego w imieniu Rady. Pełnomocnik skarżącego sprostowała zapis skargi, ale jednocześnie popiera ją. W dniu rozprawy nie zapadła jeszcze ostateczna decyzja wywłaszczeniowa. Argumentacja pełnomocnika skarżącego w pełni odpowiada tezom skargi. Z kolei pełnomocnik Prezydenta podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Następnie Sąd zamknął rozprawę i zakomunikował stronom, że wyrok zostanie ogłoszony w dniu 26 lutego 2025 r. Na posiedzenie jawne w dniu 26 lutego 2025 r. stawili się pełnomocnicy obydwóch stron. Podczas tego posiedzenia Sąd ogłosił wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że skarżący jako właściciel działki objętej Studium, w wyniku którego uchwalenia doszło do objęcia jej między innymi zamysłem o przeznaczeniu pod drogę publiczną i kierunkową linię tramwajową, był uprawniony do zaskarżenia tego aktu z uwagi na naruszenie jego indywidualnego, konkretnego, realnego i bezpośredniego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16). W myśl powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające posiadanie interesu prawnego, by móc wnieść skargę do sądu administracyjnego, w której kwestionuje się plan miejscowy. Musi nastąpić jego naruszenie w wyniku podjęcia uchwały, co w niniejszej sprawie miało miejsce. W toku postępowania sądowo-administracyjnego ustalono, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...]. Prawo własności wynika z księgi wieczystej, w której figuruje jako jej właściciel. Księga wieczysta korzysta z domniemania tego, że to co w jej treści zostało zawarte, jest prawdą. Domniemanie to nie zostało obalone, ponieważ skarżący podniósł, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zakończyło się decyzją ostateczną. Nadal należy przyjmować więc, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...]. Tym samym skarga wniesiona przez skarżącego, po stwierdzeniu, że nie zawiera ona braków formalnych, czy też fiskalnych, została przyjęta przez tut. Sąd do merytorycznego rozpoznania. Już w tym momencie należy wskazać, że nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego skarżących z bezprawnością działania ze strony Rady. Kończąc część wstępną uzasadnienia prawnego, należy jedynie wspomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: organu jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobligowany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, choćby nie były one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr LXXXVIII/1670/VIII/2023, w której ustanowiono dla terenu miasta Poznania politykę przestrzenną. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Zanim Sąd w składzie orzekającym przejdzie do omawiania zarzutów skargi oraz rozpoznania istoty sprawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, tylko jest innym aktem który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr LXXXVIII/1670/VIII/2023, która w swojej istocie ustanawia podwaliny polityki planistycznej, nie decyduje o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych tym aktem. Lokalny prawodawca nie decyduje czy, co i gdzie będzie mogło zostać zrealizowane w przyszłości na terenie objętym tym aktem, tylko dokonuje po pierwsze, "inwentaryzacji" w ramach części pn. "uwarunkowania", a po drugie, wyznacza nowe kierunki zagospodarowania całej gminy, a więc cele, jakie zamierza się osiągnąć. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się wyłącznie do rady gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), na której spoczywa prawny obowiązek prowadzenia polityki przestrzennej. Aktem realizacji tej polityki jest ustanawianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które muszą zachowywać zgodność ze studium, przy czym przez zgodność nie należy rozumieć powielania treści tego aktu. Musi bowiem zachodzić relacja wzajemnego uzupełniania się (M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 146, zob. także wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 599/22). Oznacza to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie reguluje sytuacji prawnej na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Adresatem studium jest wyłącznie rada gminy. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 9 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Studium nie jest aktem prawa miejscowego" (zob. także wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1566/13). Wartym przypomnienia jedynie jest fakt, że akt stanowienia prawa, nie będący aktem prawa miejscowego nie stanowi elementu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Do tego przyjdzie jeszcze powrócić przy komentowaniu zarzutów skargi. Drugą kwestią, jaka również musi zostać wyartykułowana jest to, że mając na względzie powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Powołany przepis stanowi: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zacytowany przepis wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego Studium dokonano weryfikacji zasad i trybu jego sporządzania, a także właściwości rady gminy. Sąd w składzie orzekającym zapoznał się z aktami nadesłanymi przez Radę, przeanalizował całą procedurę planistyczną i stwierdza, że została ona przeprowadzona zgodnie z przepisami u.p.z.p. Nie znaleziono żadnych uchybień co do trybu sporządzania Studium. Podobne zresztą wnioski sformułował tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 594/23. W związku z tym, Sąd może podjąć się merytorycznej oceny Studium. Przechodząc do właściwych rozważań nad istotą sprawy, należy stwierdzić, że Studium jest aktem polityki Rady, która przyjmuje cele w zakresie zagospodarowania miasta Poznania. Ponieważ ustawodawca wymaga zapewnienia zgodności pomiędzy gminnym studium a każdym planem miejscowym, gdzie ten pierwszy akt nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a drugi wręcz przeciwnie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), to studium gminne można określić niezorganizowanym "źródłem" prawa administracyjnego. Nie jest to źródło prawa w rozumieniu przepisów konstytucyjnych, jednakże gdy ustawodawca wymaga zapewnienia zgodności aktu prawa miejscowego z aktem, który tej rangi nie posiada, to należy uznać, że temu drugiemu z wymienionych aktów przysługuje pewien status swoistej nadrzędności. Chociaż studium gminne nie jest podstawą do nakładania praw i obowiązków publicznoprawnych na podmioty znajdujące się poza strukturą administracji publicznej, to jednak wyznacza ono azymut działania rady gminy. Z woli ustawodawcy studium jest aktem kreowania polityki przestrzennej dla całej gminy. Konieczność uwzględnienia całego spektrum przestrzennego w tym akcie planistycznym wymaga skonfrontowania wielu wartości, które mogą pozostawać ze sobą w opozycji. Wtedy, w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p., konieczne jest ważenie interesów – publicznego oraz prywatnych. Oczywistym jest, że podmioty prawa ulokowane poza strukturą organizacyjną administracji publicznej (np. skarżący) mogą brać czynny udział w kreowaniu tejże polityki, gdyż ustawodawca przewidział obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych (zob. M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 140). Na gruncie niniejszej sprawy powstał spór pomiędzy skarżącym a Radą, która poprzez uchwalenie Studium dokonała zmiany kierunku zagospodarowania jego działki. Według poprzednio obowiązującego studium (z 2014 r.), działka skarżącego była przewidziana pod ewentualną zabudowę mieszkaniową wraz z możliwością wprowadzenia części usługowej. Obecne Studium zmienia ten kierunek i wprowadza zamysł o utworzeniu ciągu komunikacyjnego – pieszego, ale także kierunkowej linii tramwajowej. Skarżący uważa, że takie działanie Rady narusza jego prawo własności i uniemożliwia jemu zagospodarowanie działki tak, jakby tego oczekiwał. Zestawiając racje przestawione w pismach procesowych (skardze i odpowiedzi na skargę), a także podczas rozprawy sądowej, Sąd w składzie orzekającym przychylił się do stanowiska Rady i stwierdził, że nie zostały naruszone żadne przepisy, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności Studium w całości albo w części. Działka skarżącego znajduje się w centrum Poznania. Wokół niej zbiegają się główne ulice, które prowadzą do historycznego centrum miasta, ale także stanowią szlaki piesze oraz kołowe dla podróżujących. Działkę skarżącego okalają następujące ulice: Św. Marcin, Podgórna, Romana Szymańskiego, Bolesława Krysiewicza, Strzelecka oraz Półwiejska. Do tego wszystkiego piesi podążający Placem Wiosny Ludów współtworzą zintensyfikowany ruch w tym rejonie. Ulice Św. Marcin wraz z Podgórną oraz Półwiejska stanowią ulice przecinające centrum Poznania. Tym "ciągiem" podążają niektóre z głównych linii tramwajowych łączących krańce Poznania. Pierwsze dwie ulice stanowią ciąg komunikacyjny relacji zachód-wschód, ostatnia zaś, wespół z ul. Szkolną – północ-południe. Są to ciągi piesze, ciągi przeznaczone dla pojazdów kołowych, a także tramwajowych. Natężenie ruchu jest więc ponadnormatywne. Sądowi jest wiadome z doświadczenia (Plac Wiosny Ludów jest położony za siedzibą Sądu), że ruch pojazdów jadących ulicą Strzelecką w kierunku np. Podgórnej jest zawsze utrudniony z uwagi na pierwszeństwo pieszych oraz tramwajów. Dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu (szeroko rozumianego), jednakże ze wskazaniem ruchu pieszego, konieczne jest usprawnienie komunikacji w tym rejonie. Ulica Półwiejska jest ciągiem komunikacyjnym o charakterze głównie pieszym, chociaż częściowo także kołowym i wiedze od ul. Królowej Jadwigi (przy której jest położony Dworzec Kolejowy "Poznań Główny") przez Plac Wiosny Ludów w kierunku północnym do Starego Rynku – historycznego centrum Poznania. Ulica Św. Marcin oraz ul. Podgórna są szlakiem pieszo-jezdno-tramwajowym prowadzącym od ronda Kaponiera (rozbudowany węzeł pieszy, samochodowy, tramwajowy i kolejowy pod jej konstrukcją łączący się z Dworcem Kolejowym "Poznań Główny") przez Plac Wiosny Ludów na wschód Poznania, przecinając bieg rzeki Warty. Pomniejsze ulice, tj. ul. Romana Szymańskiego i Bolesława Krysiewicza, zapewniają przede wszystkim ruch pieszy i samochodowy, co dodatkowo wzmaga ruch wokół Placu Wiosny Ludów, przy którym to placu znajduje się rozbudowane centrum handlowe pn. "Kupiec Poznański". Z kolei przy ul. Bolesława Krysiewicza znajduje się z kolei Szpital Dziecięcy, co oczywiście jeszcze bardziej generuje ruch, w tym pojazdów uprzywilejowanych. Sąd akceptuje pogląd Rady, że uzasadnione jest uregulowanie zaistniałej sytuacji, w której sporne miejsce powinno przyczyniać się do wzmocnienia bezpieczeństwa poprzez zapewnienie niezakłóconego ruchu pieszego, ale także rozbudowania infrastruktury tramwajowej. Należy jednocześnie pamiętać, że omawiane centrum – zbieg najważniejszych ulic Poznania – jest wpisane do rejestru zabytków, jako układ urbanistyczno-architektoniczny centrum miasta pod numerem A231/M (data wpisu: 14.03.1980). Rada ma zatem do czynienia z następującymi szczególnymi wartościami, zawartymi w u.p.z.p., które obligatoryjnie muszą zostać wzięte pod uwagę w każdym procesie planistycznym, a więc i przy uchwalaniu Studium: ładem przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), potrzebami interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) oraz potrzebami w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Rada musiała uregulować zagadnienia komunikacyjne (infrastruktura techniczna – piesza, kołowa, tramwajowa) dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu (potrzeby interesu publicznego w postaci bezpieczeństwa użytkowników dróg) w obrębie zabytkowym (ochrona zabytków i opieka nad nimi). Rada podjęła się zatem uregulowania materii wymagającej uwzględnienia szerokiego spektrum sytuacji dóbr podlegających ochronie. Skarżący, kwestionując Studium, podnosi swoje racje opierając je o inną naczelną wartość u.p.z.p., a więc o prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Istotnie, prawo własności jest także wartością, jaką Rada każdorazowo powinna brać pod uwagę w procesie planistycznym. Tak jak Sąd już wskazał w powyższych rozważaniach, wartości pozostają często w relacji kolizyjnej i dla przyjęcia należytego rozstrzygnięcia, konieczne jest ich wyważenie, aby zachować konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Sąd nie zaakceptował poglądu skarżącego o tym, że jego prawo własności dozna uszczerbku na skutek uchwalenia Studium. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie może stanowić podstawy do nakładania praw i obowiązków. Zgodnie z art. 140 k.c., prawo własności może być ograniczane wyłącznie w drodze ustaw. Żaden inny akt prawny o niższej randze nie może wpływać na treść tego prawa. Tym bardziej zatem Studium nie może kształtować treści prawa własności. Poza tym prawo własności na gruncie u.p.z.p. może doznawać ograniczenia, ale tylko w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego), co wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Studium w żaden sposób nie wpływa na prawo skarżącego do jego działki. Może to zrobić plan miejscowy, który został już uchwalony, ale to nie stanowi przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. wynika wprost zamysł, jaki Sąd forsuje w uzasadnieniu niniejszego wyroku – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Nie kreuje za to praw, ani obowiązków skierowanych "na zewnątrz". Podczas rozprawy sądowej skarżący podniósł, że Rada naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności, ponieważ mogła ona w inny sposób przyjąć swoje założenia o przeznaczeniu działki nr ew. [...]. Mogła np. mniejszą jej część przeznaczyć na cele drogowe i tramwajowe. Sąd nie podziela tej argumentacji. Należy przypomnieć, że Prezydent, jako zarządca dróg poznańskich, wie doskonale w oparciu o przepisy o drogach publicznych, jakie parametry są niezbędne do zapewnienia funkcjonalnego ciągu pieszego oraz infrastruktury tramwajowej. Trzeba bowiem pamiętać, że Rada zamierzyła ulokowanie dwóch form ciągu komunikacyjnego. Do tego celu potrzeba jest przestrzeń, której parametry wynikają z przepisów odrębnych. Sąd dostrzega przejawy przestrzegania przez Radę zasady proporcjonalności. Ta zasada mogłaby zostać naruszona, gdyby Rada np. przeznaczyła większą, niż jest to wymagane przepisami technicznymi powierzchnię Placu Wiosny Ludów pod zamierzony ostatecznie cel. Prawo własności jest oczywiście jedną z naczelnych wartości u.p.z.p., jednakże w niniejszej sprawie ma ona charakter drugorzędny z uwagi na fakt, że to prawo nie doznaje ograniczenia na skutek uchwalenia Studium, gdyż nie może stanowić podstawy w procesie stosowania prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 615/22). "Bezsporne jest, iż w świetle art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie - nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Nie może zatem bezpośrednio oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotów pozostających na zewnątrz w stosunku do gminy, która jest tym aktem związana." (postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OZ 1267/07). Studium pośrednio wpływa na prawo własności, gdyż tylko jeżeli w ślad za Studium podąży plan miejscowy, a tak jest względem działki skarżącego, dojdzie do faktycznej i prawnej ingerencji w to prawo. Prawodawca lokalny wyjaśnił jednak, jakie racje przemawiały na rzecz przyznania priorytetu regulacji, jaką przyjął kosztem prawa skarżącego. Dla Sądu w składzie orzekającym jest to w pełni przekonująca argumentacja. Skarżący podnosi z kolei, że jego prawo własności jest wystarczającą przesłanką opierającą się nowemu kierunkowi zagospodarowania jego działki. Skarżący, o czym będzie jeszcze poniżej mowa, podnosi fakt historycznego zagospodarowania jego działki, wskazuje bezcelowość, w jego mniemaniu, przyjętych rozwiązań przez Radę. Żadne argumenty nie wytrzymują krytyki, że prawo własności nie jest i nie może być postrzegane jako prawo absolutne. Własność, zdaniem skarżącego, ma dawać odpór próbie ukształtowania wspólnej przestrzeni, jednego z najważniejszych placów miejskich w Poznaniu. Tymczasem własność nie może mieć uprzywilejowanego statusu, kiedy inne wartości, znajdujące posłuch u szerszego gremium, miałyby zostać zmarginalizowane. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należy uznać, iż były one niezasadne. Nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 lit. a i d, art. 10 ust. 1 pkt 8 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 2 nowelizacji u.p.z.p. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 nowelizacji u.p.z.p. jest wręcz niezrozumiały. Rada uchwaliła Studium w dniu 11 lipca 2023 r. i tego samego dnia weszło ono w życie. Nowelizacja u.p.z.p., zgodnie z jej art. 78, weszła w życie, z pewnymi wyjątkami, po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wejście w życie nowelizacji u.p.z.p. nastąpiło w dniu 24 września 2023 r. Sąd zaś ocenia Studium według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej uchwalenia i zarazem wejścia w życie, tj. w dniu 11 lipca 2023 r. Niezasadne są zatem wszystkie zarzuty, które dotyczą stanu prawnego i faktycznego zaistniałego po dacie 11 lipca 2023 r. Powracając do naruszenia pozostałych przepisów w ramach pierwszego zarzutu skargi, Sąd stwierdza, że nie zostały one naruszone. Skarżący podnosi, że naruszono jego prawo własności, które powinno, w myśl art. 10 ust. 1 pkt 1-8 u.p.z.p., podlegać ochronie. Sąd zgadza się z skarżącym, jednakże za rozstrzygnięciem Rady przemawiają racje przedstawione zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w powyższym wywodzie tut. Sądu. Bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego (pieszych, kierowców pojazdów samochodowych i tramwajowych), usprawnienie komunikacji w centrum Poznania, ochrona zabytków stanowią wartości, które w odniesieniu do jednej działki skarżącego nie mogą ulec prawu własności nieruchomości. Nie jest tak, że zawsze interes publiczny ma pierwszeństwo przed interesem prywatnym. Dzięki wyważeniu ww. racji, udało się zrekonstruować uzasadnienie dla zmiany kierunku zagospodarowania działki skarżącego. Zarzut naruszenia art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP również nie zasługiwał na uwzględnienie. Rada działa na podstawie i w graniach prawa. Podjęła tzw. uchwałę intencyjną, Prezydent przeprowadził postępowanie planistyczne zgodnie z przepisami u.p.z.p., a następnie Rada uchwaliła Studium. Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Posiada ono swoje granice. Te granice stawiają ustawy (art. 140 k.c.), a także akty prawa miejscowego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Akty prawne, które nie należą do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie stanowią podstawy do ograniczania prawa własności. Zaznaczyć należy, że to plan miejscowy może to prawo ograniczyć, a zgodność planu ze studium nie musi oznaczać "przepisania" przeznaczenia danej działki. Drogą do obalenia zamiaru ograniczenia prawa własności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego planu miejscowego, co zdaje się skarżący już przedsięwziął. Działania Rady odznaczają się zachowaniem zasady proporcjonalności. Rada postawiła jasny cel. Poszerzenie szlaku komunikacyjnego jest konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa i sprawności w ramach ruchu pieszego, samochodowego i tramwajowego. Jest to działanie adekwatne, ponieważ tylko na drodze planistycznej można zainicjować działania zmierzające np. do finałowego wywłaszczenia. Gdyby Prezydent zaczął "od końca", a więc najpierw próbował wywłaszczyć nieruchomość, a dopiero potem przygotować plan miejscowy, pierwsze z tych działań byłoby to skazane na niepowodzenie z uwagi na brak uzasadnienia wywłaszczenia. Wreszcie działanie Rady jest proporcjonalne w tradycyjnym rozumieniu, ponieważ Rada zdecydowała się na ustalić kierunek zmiany zagospodarowania Placu Wiosny Ludów tylko do tego jego fragmentu, jaki jest niezbędny dla przeprowadzenia przyjętego celu. Własność może być ograniczona wyłącznie w drodze ustawy. I tak rzeczywiście jest. Ustawodawca zezwala w u.p.z.p., aby prawo własności było ograniczane w drodze aktu prawa miejscowego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa tylko to, co gmina zamierza wykonać. Studium nie jest jednak podstawą prawną do tego, aby wywodzić jakiekolwiek roszczenie względem własności nieruchomości. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 140 k.c. Przede wszystkim należy wskazać na nieuprawnione posługiwanie się przez skarżącego terminologią ustawową. Skarżący traktuje bowiem o zmianie przeznaczenia działki skarżącego. Rada w drodze Studium nie zmienia przeznaczenia działki, tylko ustanawia nowy kierunek jej zagospodarowania. Tylko w drodze miejscowego planu, który nie stanowi przecież "kopii studium" dochodzi do ograniczania prawa własności. Rada, jako organ stanowiący samorządu Miasta Poznania, posiada kompetencje do kreowania polityki przestrzennej. Jest to jej prawo, ale przede wszystkim obowiązek ustawowy. Sąd przedstawił już uzasadnienie dokonania zmiany w kierunku zagospodarowania działki skarżącego. Jest to przekonujące, ale co bardziej istotne, zostało to wyważone przez Radę, a determinanty uwidaczniają się samoistnie, gdy spojrzy się na mapę Poznania – centrum miasta o doniosłości stołecznej, "węzeł" komunikacyjny, zabytkowy układ urbanistyczno-architektoniczny. Historyczne uwarunkowania działki skarżącego nie mogą mieć żadnego wpływu na trafność decyzji Rady. Należy zauważyć, że przed II Wojną Światową ruch miejski był nieporównywalnie mniejszy. Jeździło mniej samochodów, tramwajów, pociągów przyjeżdżających do Poznania, a zatem liczebność mieszkańców i turystów nie wywoływała ponadnormatywnego ruchu miejskiego. Te okoliczności wskazują na adekwatność w zmianach decyzji Rady co do kierunku zagospodarowania działki skarżącego. Niegdyś (w 2014 r. i wcześniej) były podstawy do tego, aby działka skarżącego mogła zostać zabudowana. Obecnie nie ma już do tego wskazań, gdyż wartości wskazane przez Radę mają wyjątkowo priorytet przed interesem skarżącego. Sąd wskazuje, że Rada w wielu miejscach załącznika tekstowego Studium wskazuje, iż Plac Wiosny Ludów, tak jak inne place (np. Śródka, plac Kolegiacki, plac Wielkopolski), stanowi jedną z podstawowych przestrzeni miejskich (zob. s. 219 i 243 Studium). Dla tego placu Rada wskazała obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Dla zapewnienia bezpieczeństwa, zaleca się tworzenie ciągów pieszych z pozostawieniem rezerwy dla infrastruktury tramwajowej, aby tramwaje w Poznaniu mogły przekroczyć prędkość 25 km/h (s. 197-198 Studium). Jako jeden z najważniejszych placów miejskich Poznania, przeznaczenie Placu Wiosny Ludów na cele wskazane w polityce przestrzennej przez Radę niejako z tego tylko względu mają pierwszeństwo. Z tego placu korzysta znacznie więcej osób niż tylko skarżący. Interes zbiorowości jest tutaj ostatecznie priorytetowy. Kierując się zasadą proporcjonalności, Rada "wzięła" taki obszar, jaki jest niezbędny do zapewnienia bezpieczeństwa ciągu komunikacyjnego. Zbędne okazały się pozostałe działki na Placu Wiosny Ludów. Nieuzasadniony był także zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 i 9c, art. 112 ust. 1-3 u.g.n. To nie skarżący powinien decydować, czy coś jest zbędne w mieście czy nie. Obowiązek prowadzenia polityki przestrzennej spoczywa na Radzie, a nie na skarżącym. To Rada ma obowiązek ustalać kierunki zagospodarowania miasta Poznania. Robi to, biorąc za to odpowiedzialność. Do Rady należy zatem uznanie, co jest w Poznaniu konieczne, a co nie. Sąd w składzie orzekającym popiera pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że przepisy Studium, jakie zostały zakwestionowane w skardze, w żadnej mierze nie nawiązują do działki skarżącego. Nie da się zrekonstruować związku pomiędzy tymi przepisami a działką skarżącego. Jedynie można to wyczytać z załącznika graficznego do Studium, jednakże stwierdzenie nieważności Studium w zakresie oczekiwanym przez skarżącego, dokonałoby poważnej szkody w polityce przestrzennej Miasta Poznania. Nie sposób uznać, że powołane przez skarżącego przepisy Studium naruszają jego konkretny i zindywidualizowany interes prawny w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wzmocnionym następnie przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, jakie mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w zakresie, w jakim oczekiwałby tego skarżący. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.