II SA/Po 566/17

Dnia 4 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 roku sprawy ze skargi J. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2016 r. poz. 778, dalej: u.p.z.p.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. K. i R. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2016 roku, znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, zjazdem i towarzyszącą infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...], ark. 5, obręb C., położonej przy ul. abpa A.. B. w P., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 6 sierpnia 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Jadwigi i R. K. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Pismem z 13 października 2014 r. wnioskodawcy przedłożyli opinię A. S.A. zmieniającą opinię odnośnie podłączenia planowanej inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej, jednocześnie wnioskodawcy wystąpili o zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. powierzono sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - mgr inż. arch. T. T.-M.. wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Postanowieniem z 22 października 2014 r. Prezydent Miasta P. zawiesił postępowanie, które następnie - po uzupełnieniu przez inwestorów wniosku o stosowną umowę zawartą z A. S.A.– podjęto (postanowienie Prez. M. P. z 10.11.2016 r.). Decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 roku, znak: [...] Prezydenta Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla określonej we wniosku inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., by następnie stwierdzić, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że na omawianym odcinku ul. abpa A.. B. większość terenów nie jest zabudowana. Wskazano, że po obu stronach występują głównie tereny zieleni parkowej i leśnej, a także parking w rejonie ul. [...]. Jedynie na działce sąsiedniej przy ul. abpa A.. B. 158 znajduje się niska zabudowa mieszkalno-usługowa. Na północ od ul. abpa A.. B. występują głównie tereny zielone położone wzdłuż Jeziora M. . Na tym obszarze występują również obiekty sportowe i gastronomiczne przy ul. [...]. W rejonie ul. [...], Słonimskiej i Wołkowyskiej, na zachód od ul. [...] znajduje się enklawa zabudowy jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową usługową. Tereny położone na wschód od ul. [...] oraz na południe od torów kolejowych zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (wzdłuż ul. [...]) oraz na terenie os. [...] – budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wraz z towarzyszącą zabudową usługową (przedszkole, budynek handlowy). W południowo-zachodniej części obszaru analizowanego (przy ul. [...]) znajdują się również budynki usługowe [...], stanowiące część większego zakładu produkcyjnego. Reasumując organ I instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występuje, jednakże budynki wielorodzinne znajdują się dopiero po drugiej stronie torów kolejowych – na os. T. . Na omawianym odcinku ul. abpa B. brak jest budynków wielorodzinnych, a najbliższa zabudowa posiada odmienne cechy architektoniczne i urbanistyczne. Prezydent Miasta P. uznał również, że planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich – na działkach wzdłuż ul. abpa B. nie występuje podobny zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą taką jak parkingi, drogi dojazdowe, mała architektura. Organ wskazał, że tereny przy ul. abpa B. stanowią głównie obszary zieleni leśnej i parkowej z nieliczną zabudową usługową i mieszkaniową jednorodzinną wkomponowaną w istniejącą zieleń. Tereny te mają charakter w dużej mierze rekreacyjny, zdecydowanie ekstensywny. Nieliczna zaś zabudowa (w tym na działce sąsiedniej [...]) posiada dużo mniejszą powierzchnię, kubaturę i wysokość. Od powyższej decyzji odwołali się wnioskodawcy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia SKO w P. powołało znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisy § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie). Wskazując, że organ I instancji uznał, że na omawianym odcinku ul. abpa B. brak jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (występuje jedynie po drugiej stronie torów kolejowych – na os. [...] Kolegium stwierdziło, że możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Zdaniem SKO punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji winna być zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na określonej przestrzeni, albowiem użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Tym samym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z kontynuacją funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a więc także do sposobu zagospodarowania działek położonych w całym obszarze analizowanym. Analizując kwestię zabudowy jedno i wielorodzinnej Kolegium powołało się na orzecznictwo, w którym wskazuje się, że określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu winna być bowiem rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). U.p.z.p. w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Taki podział jest dokonywany nie ze względu na funkcję mieszkaniową tych budynków, lecz z uwagi na konieczność spełnienia ustawowych wymogów technicznych, ostrzejszych dla budownictwa wielorodzinnego i łagodniejszych dla budownictwa jednorodzinnego. Dlatego zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowemu jednorodzinnemu) można nadać priorytetowe znaczenie. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem planu miejscowego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów planu miejscowego, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość, uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kolegium uznało w rezultacie, że błędne jest stanowisko, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej, bowiem określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. SKO wskazało, że powyższe rozważania organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazano, że z analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym średnia wysokość zabudowy wynosi 3 kondygnacje nadziemne i zawiera się w granicach od minimalnie 1 kondygnacji do maksymalnie 18 kondygnacji. Winno się zatem ponownie rozważyć wyznaczenie wysokości zabudowy w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie wysokości zabudowy w sposób odmienny, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Odnośnie rozważań organu I instancji dotyczących planowanego sposobu zagospodarowania terenu Kolegium wskazało, że w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co nie pozwala przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. M.in. z tych względów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Dlatego zdaniem SKO wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w sposób zgodny z § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje więc wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej. Prawem inwestora jest wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Kolegium uznało, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może oznaczać braku spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy wówczas szczególnej analizie poddać możliwość wyznaczenia tej linii na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. SKO podało, że skarżący do odwołania załączyli decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami usługowymi i handlowymi w poziomie przyziemia, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną zewnętrzną i zjazdami z ul. [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...] (ark. 15; obręb K.) i [...] (ark. 05; obręb C.), położonych przy zbiegu ulic I. i ul. abpa. A.. B. w P.. Zdaniem organu II instancji nieuzasadniona zmienność poglądów organu administracyjnego stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli. W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów. Ponadto Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia zasad doręczania pism procesowych. Z przepisów art. 109 § 1 i art. 40 § 1 i 3 k.p.a. wynika bowiem, że pisma kierowane do strony powinny być adresowane do niej imiennie, czyli adresując przesyłkę organ musi wymienić stronę jako indywidualnie określonego adresata, wobec którego - jako podmiotu - dokonywana jest czynność doręczenia. Doręczanie pism oraz decyzji łącznie współmałżonkom było nieprawidłowe. Uzasadniając wydanie decyzji kasatoryjnej Kolegium podało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej, lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. W toku postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżących wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - o ile okaże się uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie Kolegium przekracza to zakres postępowania wynikający z art. 136 k.p.a. Reasumując SKO uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W związku z powyższym w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie przesądziło o treści rozstrzygnięcia sprawy wskazując, że o tym może decydować wyłącznie organ I instancji w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania. Wnosząc skargę na powyższą decyzję SKO w P. J. K. i R. K. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji: 1) nierozpoznanie sprawy co do jej istoty i ograniczenie się jedynie do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji, 2) nietrafne przyjęcie, że organ II instancji nie jest uprawniony do powołania biegłego architekta-urbanisty, celem sporządzenia stosownej analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, 3) nietrafne przyjęcie, że organ II instancji nie jest uprawniony do uzyskania wymaganych przepisami prawa uzgodnień, podczas gdy: - w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego, - organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując przepisy prawa materialnego i nie może ograniczyć się jedynie do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji, - organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., - nie istnieje przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca organowi odwoławczemu powołania biegłego architekta-urbanisty, celem sporządzenia stosownej analizy oraz projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, - zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie parametrów nowej zabudowy, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżących; II. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 138 § 2 w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego zamiast reformatoryjnego, nierozpoznanie sprawy co do jej istoty i ograniczenie się do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji, podczas gdy: - zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie parametrów nowej zabudowy, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, - organ odwoławczy jest władny powołać biegłego architekta-urbanistę celem dokonania analizy i projektu decyzji, a w konsekwencji wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, - organ II instancji nie rozważył, czy na podstawie zebranego materiału dowodowego, koniecznym jest ponowne kierowanie sprawy do organu I instancji i kolejne przedłużanie i tak wyjątkowo długotrwałego postępowania administracyjnego; 2) naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie, tj. wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy istniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego - co spowodowało niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, jak również spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu I, ewentualnie I instancji do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie tj. ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy uznając, że decyzję organu I instancji należało uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia celem powtórzenia postępowania, w tym analizy urbanistycznej, oparł się jedynie na jednym z kierunków orzeczniczych sądownictwa administracyjnego. W innym zaś dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego. Skarżący wskazali, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu I instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu I instancji, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie także tego przepisu, niezależnie od równoczesnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący dodali, że to, iż organ I instancji wydał decyzję odmowną nie oznacza, że organ II instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy. Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia). Nie istnieje bowiem przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu. Zdaniem skarżących, Kolegium nie rozpoznało sprawy co do jej istoty i nie rozstrzygnęło jej merytorycznie. Zobligowane było - w okolicznościach sprawy - do samodzielnego sporządzenia analizy urbanistycznej dla planowanej inwestycji, a w przypadku uznania, iż inwestycja ta spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz jest zgodna z rozporządzeniem, winien przygotować projekt decyzji przez wskazanego przez ten organ uprawnionego urbanistę. Tymczasem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, ograniczając się jedynie do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji, czym naruszył zarówno powołane przepisy prawa materialnego (art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.u. oraz rozporządzenia), jak i przepisy postępowania (art. 138 § 2 w zw. z art. 7 oraz 107 § 3 i 136 k.p.a. oraz art. 8 i art. 12 k.p.a.). Powołując się na przepis art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżący wskazali, że ów przepis pozwala sądom na określenie w wyroku sposobu załatwienia sprawy. Wydanie takiego orzeczenia jest możliwe, gdy zostaną spełnione trzy przesłanki: 1) wyrok uchyla decyzję lub postanowienie. Instytucja określona w omawianym przepisie nie może być więc stosowana w przypadku innych aktów, czynności lub bezczynności, 2) zastosowanie przepisu jest uzasadnione okolicznościami sprawy, a więc szczególnymi uwarunkowaniami dostrzeżonymi przez sąd, który powinien skorzystać z przyznanych mu kompetencji w sytuacjach, w których postępowanie organów administracji publicznej nosi znamiona swego rodzaju złośliwości i wyjątkowego lekceważenia praworządności. W okolicznościach sprawy niniejszej, wniosek postawiony w pkt II petitum podyktowany jest właśnie szczególnymi okolicznościami sprawy, albowiem strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (Skarżący i organ I instancji) są skonfliktowane, istnieje uzasadniona obawa, iż organ I instancji nie będzie stosował się do zaleceń przekazanych mu przez organ odwoławczy i ponownie wyda decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, SKO co do zasady trafnie zidentyfikowało liczne uchybienia – głównie przepisom u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) – jakimi dotknięte było postępowanie przed organem I instancji oraz wieńcząca je decyzja tego organu z [...] 2016 r., i na tej podstawie doszło do słusznego wniosku, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy była co najmniej przedwczesna. Należy stwierdzić, że – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – organ I instancji na użytek oceny, czy planowana zabudowa i sposób zagospodarowania terenu znajdują odzwierciedlenie w istniejącej zabudowie i sposobie zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w sposób oczywiście błędny zinterpretował pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako działki bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji, zamiast uznać, w ślad za aktualnie jednolitym w tej mierze orzecznictwem sądowym, że jest to każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie przepisów § 3 rozporządzenia. Kolegium trafnie wskazało, że dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną zabudowę należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a więc także do sposobu zagospodarowania działek położonych w granicach całego obszaru analizowanego wyznaczonego na potrzeby niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w zakresie oceny, czy planowana zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym prawidłowo ocenił, że organ I instancji mylił się przyjmując, że ze względu na przeważającą w obszarze analizowanym funkcję odmienną od mieszkaniowej wielorodzinnej należy uznać, że nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji. Faktycznie ze sporządzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym przeważają tereny zieleni parkowej i leśnej(wzdłuż Jeziora [...], po przeciwnej stronie ul. abpa B.) oraz parking przy ul. [...], a także niska zabudowa mieszkalno-usługowa (przy ul. abpa B. 158), co nie oznacza jeszcze, że w obszarze analizowanym nie występuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, którą należało uwzględnić. Otóż bezsprzecznie w granicach obszaru analizowanego znalazły się tereny budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego – os. [...]. W tym miejscu Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że nie można w tym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowej jednorodzinnej) nadać priorytetowego znaczenia, albowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego i to ładu rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość, uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Co istotne powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wykładać w taki sposób, by jako zasadę przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieściła się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podobnie rzecz się ma z uznaniem przez organ I instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenu terenów sąsiednich – na działkach wzdłuż ul. abpa B.. Organ ten stwierdził, że w tym obszarze nie występuje podobny zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą (parkingi, drogi dojazdowe, mała architektura), lecz są to tereny zieleni leśnej i parkowej z nieliczną zabudową usługową i mieszkaniową jednorodzinną wkomponowaną w istniejącą zieleń. Podkreślono, że tereny te mają charakter w dużej mierze rekreacyjny, zdecydowanie ekstensywny. Kolegium trafnie uznało, że formułując tę ocenę organ I instancji nie wziął pod uwagę, że znaczną część obszaru analizowanego stanowi fragment os. [...], na którym występuje sposób zagospodarowania tożsamy do określonego we wniosku inwestorów tj. wysokokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne, parkingi, czy mała architektura. Zdaniem Sądu Kolegium miało też rację formułując ocenę co do kontynuacji parametru wysokości planowanej zabudowy względem zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Podkreślono, że planowa inwestycja ma mieć wysokość 5 kondygnacji nadziemnych, tj. 17,5 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia określa, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji zważył, iż budynki mieszkalne jednorodzinne i usługowe posiadają maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne (z przewagą budynków 2-kondygnacyjnych). Wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie os. [...] kształtuje się od 5 do 18 kondygnacji. Na omawianym odcinku ul. abpa A.. B. brak jest budynków wielorodzinnych. W obszarze analizowanym funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występuje, jednakże budynki wielorodzinne znajdują się dopiero po drugiej stronie torów kolejowych - na os. [...]. Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, iż planowana zabudowa o wysokości 5 kondygnacji nadziemnych (ok. 17,5 m od poziomu terenu) nie stanowi kontynuacji wysokości zabudowy na działkach sąsiednich (2 kondygnacje i ok. 9 m), zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, ani średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym (3 kondygnacje), zgodnie z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. Kolegium miało rację wskazując, że organ I instancji dostrzegając, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna, której wysokość jest równa lub wyższa od zabudowy planowanej, dokonało błędnej oceny braku podstaw do zasadności zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Nie podzielono bowiem poglądu organu I instancji, że osiedle [...], którego część znalazła się w obszarze analizowanym, stanowi odrębną jednostkę strukturalną (położoną po drugiej stronie torów kolejowych i dostępną z innej drogi publicznej) i w związku z tym nie należy odnosić planowanej zabudowy do zabudowy tegoż osiedla. Uchybienie to, jako kolejne wobec uchybień co do kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, słusznie dało organowi odwoławcze asumpt do postawienia tezy o niemożności wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Podobnie rzecz się miała z ustaleniami co do wyznaczenia nowej linii zabudowy. Kolegium odpowiedziało na stanowisko organu I instancji, który uwzględnił jedynie okoliczność, że sąsiedni budynek zlokalizowany jest w odległości 2 m od granicy pasa drogowego (działka przy ul. abpa B. [...]) tj. niezgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych (8m) i w rezultacie uznał, że nie ma podstaw do wyznaczenia nowej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1-4 rozporządzenia. Tymczasem organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalana w drodze decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy jest nieprzekraczalną linią zabudowy, nie zaś linią, wedle której należy zlokalizować zamierzoną inwestycję. W takim kontekście Kolegium nakazało organowi I instancji ponownie zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do ustalenia nowej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zważywszy zatem, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (os. [...], która mogła stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, rację miało SKO w P., że organ I instancji zarówno w zakresie oceny kontynuacji funkcji, wysokości zabudowy, linii zabudowy, jak i sposobu zagospodarowania terenu, dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co spowodowało konieczność powtórzenia postępowania. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela zarzutów skargi co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego zamiast reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nierozpatrzenie sprawy co do jej istoty i ograniczenie się jedynie do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Zważyć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 27 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją II-instancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję powołało się na specyfikę rodzaju sprawy – ustalenia warunków zabudowy i powołało kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku uwzględnienia odwołania w takiej sprawie nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji pozytywnej, albowiem w postępowaniu tym niezbędne jest powtórne przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Ponadto wskazało, że ów projekt decyzji podlega następnie uzgodnieniom z właściwymi organami, zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., a tym samym taki projekt decyzji nie może być uznany za projekt decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Kolegium dodało, że wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora (decyzji pozytywnej) wiąże się z poczynieniem stosownym ustaleń co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, a o ile okaże się to uzasadnione, wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu decyzji o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. Wskazać należy, czego zdają się nie dostrzegać skarżący, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przeszło 28 miesięcy od daty wydania zaskarżonej na skutek ich wniosku z dnia 5 sierpnia 2014 r. i to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona 1 października 2014 r. stała się podstawowym dowodem, w oparciu o który organy I i II instancji orzekały w niniejszej sprawie. Na podstawie tejże analizy urbanista mgr inż. arch. T. T.-M. sporządziła w dniu 10 października 2014 r. projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Również z inicjatywy inwestorów (wniosek z 21.10.2014 r.) Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 22 października 2014 r. zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, by następnie podjąć je na wniosek inwestorów z 8 listopada 2016 r., postanowieniem z 10 listopada 2016 r. Z powyższego wynika po pierwsze, że wina co do zwłoki w załatwieniu niniejszej sprawy leży całkowicie po stronie skarżących, co również czyni całkowicie chybionym zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Po wtóre zaś za uzasadnione należy uznać wątpliwości co do aktualności przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej (z X 2014 r.) będącej kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Koniecznym w tym okolicznościach była co najmniej weryfikacja analizy pod kątem aktualności zagospodarowania terenów nią objętych. Ponadto należy zważyć, co trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wydanie decyzji pozytywnej dla inwestorów tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dwóch pięciokondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z jednokondygnacyjną podziemną halą garażową wiązać musiałoby się z działaniami, których zakres stanowczo wykracza poza działania dopuszczone normę określoną w art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dopiero wykazanie, że nie jest to możliwe na podstawie zebranej już dokumentacji i wskazanie przez organ II instancji jakie dowody należy jeszcze przeprowadzić (poza zakresem wynikającym z art. 136 k.p.a.) daje podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., II OSK 2409/14, Lex nr 2106653). W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniając przy tym motywy rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Kolegium uzasadniając, dlaczego w jego ocenie organ I instancji błędnie rozstrzygnął w zakresie braku kontynuacji funkcji, sposobu zagospodarowania terenu, wysokości zabudowy oraz niemożności ustalenia nowej linii zabudowy, stwierdziło, że zakres uchybień w tym zakresie czyni koniecznym powtórzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto SKO dostrzegło, że sporządzony w niniejszej sprawie projekt decyzji obejmował rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji organ I instancji przed wydaniem decyzji negatywnej z dnia [...] 2016 r. nie dokonał uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że na podstawie tych przepisów decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami w zakresie należących do nich kompetencji (ochrona środowiska, ochrona zabytków, zarządca drogi itd.). Zważywszy na zakres, rozmiary i charakter inwestycji podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym jeśli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został uzgodniony, mimo wymogu sformułowanego w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 u.p.z.p., to uchybienia tego nie można sanować w trybie uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., II OSK 2800/14, Lex nr 2114328). Procedurę uzgodnień, o których mowa powyżej powinno zaś poprzedzać sporządzenie nowego projektu decyzji na podstawie art.; 60 ust. 4 u.p.z.p., który to z kolei winna poprzedzać nowa analiza urbanistyczna, względnie już przeprowadzona z notą aktualizacyjną urbanisty. W związku z powyższym zdaniem Sądu chybiony jest pogląd skarżących jakoby na podstawie zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego można było ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Reasumując, zdaniem Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a., jako również przepisów art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję w sposób wyczerpująco wyjaśniło motywy rozstrzygnięcia, a także dokonało oceny sprawy w jej całokształcie uznając końcowo, że zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do przeprowadzenia, a także – w przypadku pozytywnych wyników analizy urbanistycznej obowiązek uzgodnienia projektu decyzji - czyni niemożliwym wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.