II SA/Po 569/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Wojewody W. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [..] Nr [..], II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego , III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [..] znak [..] Prezydent Miasta P. zmienił własną decyzję z dnia [..] znak [..] zezwalającą D. B. na tymczasową lokalizację wskazanych w decyzji obiektów ( 1 kiosku handlowego i 7 straganów typu "szczęka"), w ten sposób, że ustalił czas ich użytkowania do dnia 31 lipca 2002r. Następnie Prezydent Miasta P., po uprzednim upomnieniu, w dniu [..] wystawił tytuł wykonawczy Nr [..], nakazujący usunięcie skarżącemu obiektów wymienionych w decyzji z dnia [..] i opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Jako podstawę prawną obowiązku organ wskazał w/w decyzję z dnia [..] Ponadto organ zastosował postanowieniem z [..] środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Następnie z powodu braku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, postanowieniem z dnia [..], na podstawie art. 127 i art. 128 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) postanowił, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego D. B., na jego koszt i niebezpieczeństwo. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w związku z niewykonaniem jego decyzji z dnia [..], w dniu [..] wystawiono tytuł wykonawczy nr [..] opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej oraz postanowieniem z [..] zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. W dniu [..] Wojewoda postanowienie to utrzymał w mocy. Po zaskarżeniu postanowienia Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu postanowieniem z dnia 21 października 2004. Sąd wstrzymał jego wykonanie. Zdaniem organu nie oznacza to jednak, iż na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Dlatego z uwagi na niewykonanie obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego zgodnie z art. 6 ust. 1 w/w ustawy. D. B. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, że lekceważy ono postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania postanowienia Wojewody o nałożeniu na niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [..]. Wojewoda postanowieniem z dnia [..] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 17 § 1, art. 127, art. 128 § 1 pkt 1 i 2, art. 128 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie wskazał, że tytułem wykonawczym Nr [..] Prezydent Miasta P. poinformował D. B. o egzekucji administracyjnej, której podlega obowiązek zlikwidowania - usunięcia jednego kiosku handlowego nr 1 i siedmiu straganów typu "szczęka" ponumerowanych od nr 2 do nr 8 na mapie załączonej do decyzji z [..] znak [..] z działki nr geod. [..] położonej w P. u zbiegu ul. P. i Pl. W.. Organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie jest bezzasadne, nie zawiera bowiem żadnych zarzutów dotyczących kwestionowanego postanowienia, lecz stanowi relację zdarzeń, które miały miejsce na działce nr [..]. Zdaniem organu wykonanie zobowiązania wynikającego z decyzji z dnia [..] jest niezbędne z uwagi na upływ terminu tymczasowego użytkowania przedmiotowych obiektów (do 31 lipca 2002r.), upływ prolongowanego terminu użytkowania po uwzględnieniu oświadczeniu D. B. o zamiarze podjęcia czynności zmierzających do skutecznej realizacji zabudowy zgodnej z prawem miejscowym, a także z uwagi na fakt, że autorzy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P. zawarli zapis, iż " w grupie zabronionych rodzajów zabudowy w przyszłości powinny się znaleźć także tymczasowe pawilony", a na terenach zabudowy śródmiejskiej w miarę możliwości należy dążyć, wykorzystując walory lokalizacji (centrum miasta), do poprawiania standardu przestrzennego i charakteru wyrazu architektury. Z akt sprawy oraz treści zażalenia wynika, że zobowiązany, mimo zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny, nie wykonał swego obowiązku. W tej sytuacji organ egzekucyjny władny jest zastosować kolejny środek w celu przymuszenia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych, środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W niniejszej sprawi organ prawidłowo zastosował najpierw najmniej uciążliwy środek w postaci grzywny, a wobec jego bezskuteczności, kolejny środek prawem przewidziany (art. 127 ustawy) w postaci postanowienia o wykonaniu zastępczym. D. B. zaskarżył do Sądu powyższe postanowienie Wojewody, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jego wykonania. Podniósł, iż zgodnie z uzasadnieniem wyroku Sądu z dnia 8 listopada 2004r. sygn. akt II SA/Po 1886/02 postępowanie zmierzające do usunięcia obiektów handlowych usytuowanych na działce skarżącego powinien przeprowadzić Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta P. i Wojewoda nie byli właściwy do wydania orzeczenia o usunięciu przedmiotowych obiektów. W dalszej części rozważań skarżący przedstawił sytuację związaną z realizacją na działce sąsiedniej inwestycji zwanej "K.", która to uniemożliwiła mu otrzymania pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę dla własnej inwestycji na działce nr [..]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu, jakoby organy orzekające w niniejszej sprawie nie były właściwe, wskazał, że skoro pozwolenie na budowę wydał Prezydent Miasta P., to jest on również zobowiązany do wyegzekwowania własnych decyzji. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2005r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia stwierdzając, że jego wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki. W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2006r. skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest zaś uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że organ egzekucyjny bada dopuszczalność egzekucji, a więc między innymi to, czy tytuł egzekucyjny odpowiada wymaganiom formalnym zawartym w przepisach art. 27 § 1 i 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie w obrocie prawnym funkcjonuje wadliwy tytuł wykonawczym, na podstawie którego prowadzona jest w stosunku do skarżącego egzekucja. Tytuł wykonawczy nr [..] z [..] został bowiem wydany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..], która to dotyczyła zmiany decyzji z dnia [..] "w zakresie użytkowania w/w tymczasowych obiektów w ten sposób, ze ustala się czas ich użytkowania do dnia 31 lipca 2002r.". Treść tej decyzji nie może zaś stanowić podstawy egzekucji stosownie do przepisu art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto skarżący wskazał, iż jego zdaniem nadużyciem jest stwierdzenie przez organ, iż zastosowano w pierwszej kolejności najmniej uciążliwy środek egzekucyjny, ponieważ sprawa zastosowania wobec skarżącego grzywny nie została jeszcze zakończona. Skarżący w dniu 27 lutego 2006r. wniósł bowiem skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 grudnia 2005r. (II SA/Po 720/04) oddalającego skargę na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie nałożenia grzywny. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej obecne działania organu egzekucyjnego zmierzające do realizacji wykonania zastępczego okażą się pozbawione podstaw prawnych. Niezasadność grzywny oznaczać będzie bowiem, iż brak było przesłanek do zastosowania wykonania zastępczego. Sąd postanowieniem z dnia 21 marca 2006r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) zawiesił postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawach tutejszego Sądu II SA/Po 838/04 i II SA/Po 720/04. W ocenie Sądu, zwłaszcza od rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Po 838/04, dotyczącej zarzutów skarżącego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zależy rozstrzygnięcie w sprawie skargi na postanowienie Wojewody w sprawie dotyczącej wykonania zastępczego. Wobec ziszczenia się przesłanek określonych w postanowieniu z dnia 21 marca 2006r. Sąd postanowieniem z dnia 19 czerwca 2008r. podjął zawieszone postępowanie. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2008r. złożonym na rozprawie, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SA/Po 61/08, w szczególności z treści prawomocnego wyroku z dnia 5 marca 2008r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oraz z akt sprawy II SA/Po 838/04, a zwłaszcza z treści prawomocnego wyroku z dnia 19 maja 2006r. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W wyroku z dnia 5 marca 2008r. II SA/Po 61/08 Sąd stwierdził, że" "w realiach niniejszej sprawy tytuł wykonawczy nr [..] z [..], na podstawie którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne okazał się wadliwy. Wadliwość tytułu wykonawczego została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2006r. II SA/Po 838/04 (...). Wad tytułu wykonawczego, o jakich mowa wyżej nie spostrzegł ani organ egzekucyjny, ani rozpatrujący zażalenie organ II instancji, naruszając tym samym przepisy art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 8 i art. 11 kpa. stwierdzona wadliwość tytułu wykonawczego stanowi w istocie przesłankę obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego w myśl art. 59 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy. W takiej sytuacji nie mogło pozostać w obrocie wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia". Zdaniem skarżącego, w takiej sytuacji ze względu na wadliwy tytuł wykonawczy nie może się również w obrocie prawnym wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd podzielił zwłaszcza stanowisko skarżącego zawarte w piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2008r., złożonym w tym samym dniu na rozprawie. Zgodnie z treścią art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie to polega na tym, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że kwestia nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym (por. wyrok SN z 12 lipca 2002r., V CKN 1110/00, Lex Polonica nr 377898). Ratio legis tegoż przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999r., IV SA 2543/98, wyrok NSA z 9 czerwca 2006, I OSK 1268/05, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/do/query ). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zobowiązany był uwzględnić treść wyroków w sprawach II SA/Po 61/08 (poprzednio o sygn. II SA/Po 720/04) i II SA/Po 838/04, ponieważ sprawy te również dotyczyły postępowania egzekucyjnego, którego celem było wykonanie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..], zmieniającej decyzję z dnia [..]., zezwalającą D. B. na tymczasową lokalizację wskazanych w decyzji obiektów, w ten sposób, że ustalił czas ich użytkowania do dnia 31 lipca 2002r. W pierwszej z wymienionych spraw Sąd wyrokiem z dnia 5 marca 2008r. (prawomocnym od dnia 29 maja 2008r.) uchylił postanowienie Wojewody z dnia [..] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [..] o nałożeniu na D. B. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [..] Nr [..], tj. do wykonania decyzji z dnia [..]. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd stwierdził, że tytuł wykonawczy nr [..], na podstawie którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne, okazał się wadliwy. Wadliwość ta została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2006r., sygn. akt II SA/Po 838/04. W wyroku tym Sąd wskazał, że w przedmiotowym tytule wykonawczym egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią decyzji z dnia [..], która to decyzja została podana w tytule jako podstawa (źródło) obowiązku. Zakres rozstrzygnięcia powołanej w tytule wykonawczym decyzji z dnia [..] nie obejmował bowiem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a jedynie zezwalał na czasowe użytkowanie obiektów budowlanych, co do których orzeczono już obowiązek rozbiórki inną decyzją. Zdaniem Sądu wskazana wadliwość tytułu wykonawczego wyczerpała przesłanki z art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Organy zastosowały powyższy przepis wobec bezskuteczności nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. W celu zastosowania wykonania zastępczego organ egzekucyjny – Prezydent Miasta P. - stosownie do przepisu art. 128 u.p.e.a. doręczył zobowiązanemu m.in. odpis tytułu wykonawczego nr [..]. Zważyć trzeba, iż organ egzekucyjny prowadzi postępowanie na podstawie tytułu wykonawczego. Prawidłowy tytuł wykonawczy jest więc niezbędny zarówno do wszczęcia, jak i prowadzenia egzekucji administracyjnej. W sytuacji, gdy nie spełnia on ustawowych wymogów, organ egzekucyjny nie może przystąpić do egzekucji oraz zobowiązany jest zwrócić taki tytuł wykonawczy wierzycielowi (art. 29 § 2 u.p.e.a.). Obowiązkiem organu egzekucyjnego, na każdy etapie postępowania, jest więc kontrola prawidłowości formalnej wydanego tytułu wykonawczego, na podstawie którego ma być prowadzone postępowanie. Dodatkowo wskazać należy, iż w myśl art. 18 u.p.e.a., o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 11 kpa wynika natomiast obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz wyjaśnienia stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zważywszy, iż tytuł wykonawczy nr [..] z dnia [..], na podstawie którego prowadzone było niniejszej postępowanie egzekucyjne, uznany został za wadliwy prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 19 maja 2006r. (sygn. akt II SA/Po 838/04), a wadliwości tej nie dopatrzyły się organy orzekające, uznać należy, iż w istocie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [..] doszło do naruszenia przepisów art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 7, 8 i 11 kpa. Uznać należy też, że stwierdzona wadliwość tytułu wykonawczego stanowi w istocie przesłankę obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego. W myśl bowiem art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego. Ponadto, skoro wskazana wada tytułu wykonawczego stała się podstawą uchylenia postanowienia o nałożenia grzywny w celu przymuszenia (wyrok Sądu z dnia 5 marca 2008., II SA/Po 61/08), to konsekwentnie jest również podstawą stwierdzenia, iż niedopuszczalne było zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu wykonania zastępczego. Mając na względzie powyższe, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonego postanowienia n podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ M.Kwiecińska /-/ A.Zieliński /-/ B.Drzazga MK