II SA/Po 57/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], odmówił K. K. przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na zwrot kosztów zakupu: artykułów biurowych w kwocie [...]zł, śrub w kwocie [...]zł, obuwia w kwocie [...]zł, doładowania do telefonu w kwocie [...]zł, znaczków w kwocie [...]zł, farby w kwocie [...]zł, blachy w kwocie [...]zł oraz opłacenia naprawy roweru w kwocie [...]zł, zakupu opon rowerowych w kwocie [...]zł, opłacenia usług fryzjerskich w kwocie [...]zł i zakupu dodatkowej żywności w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż K. K. w dniach [...] kwietnia 2016 r., [...] i [...] maja 2016 r. złożył wnioski o pomoc pieniężną na wyżej wymienione cele. Wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego, w wyniku której ustalono, że wnioskodawca w dalszym ciągu prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego jedyne źródło utrzymania w marcu 2016 r. stanowił zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w wysokości [...] zł. Ponadto był on wspierany w tym okresie w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wys. [...] zł. Wskazano, że K. K. od roku 2001 zamieszkuje w altanie ogrodowej, która się mieści na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych przy ul. L. w P.. Właścicielem tej działki jest jego ojciec – W. K.. Altana jest murowana, ocieplona i podłączony jest do niej prąd i woda. Nie posiada łazienki. K. K. ma możliwość korzystania z łazienki u ojca w pobliskim mieszkaniu. Wyjaśniono, że do altana, w której zamieszkuje wnioskodawca ogrzewana jest piecykiem na węgiel lub grzejnikiem olejowym na prąd, a strona została zobowiązana do oszczędnego korzystania z piecyka elektrycznego, który generuje znaczne koszty zużycia energii elektrycznej. Ustalono, że K. K. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Nie poszukuje pracy we własnym zakresie oświadczając, że ma bardzo dużo innych zajęć i od poszukiwania pracy dla niego jest PUP. Organ uznał, iż wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe uprawniające go do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego. Zauważył jednak, iż K. K. w okresie od kwietnia 2015 r. do kwietnia 2016 r. otrzymał wsparcie w wysokości [...] zł, co w skali jednego miesiąca daje kwotę [...]zł. Wymieniono przy tym 43 decyzje administracyjne przyznające w tym okresie wnioskodawcy zasiłki okresowe oraz zasiłki celowe. Zdaniem organu wniosek o zwrot kosztów zakupionej żywności w kwocie [...]zł nie znajduje uzasadnienia, bowiem potrzeba ta została zaspokojona przez ośrodek przyznanym już odrębną decyzją zasiłkiem celowym na kwotę [...]zł. Jednocześnie podkreślono, że wykorzystując instytucję zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb w sposób ciągły i we wszystkich sferach. Ponadto organ stwierdził, że nie widzi zasadności zwrotu wydatków na zakup artykułów biurowych, śrub, doładowania telefonu, znaczków, farby, blachy, naprawy roweru, opon rowerowych i usług fryzjerskich, ponieważ nie są to niezbędne potrzeby bytowe, bez których strona nie może egzystować, zagrożone są warunki jego istnienia, a w szczególności zdrowia i życia. Ponadto stwierdził, że zakupienie przez wnioskodawcę wyżej wymienionych artykułów świadczy o tym, że strona z posiadanego dochodu była w stanie zaspokoić te potrzeby. Zdaniem organu w sytuacji przewlekłej choroby K. K. zakup doładowania telefonu należy do niezbędnych potrzeb bytowych, przy czym potrzebę tę strona mogła zaspokoić z uzyskanego zasiłku okresowego w kwocie [...]zł. Racjonalnie dysponując środkami mógł też odłożyć środki na zakup obuwia. Wyjaśniono też, że odrębnymi decyzjami przyznano K. K. pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków i opłaty energii elektrycznej. W związku z tym strona nie ponosi żadnych innych opłat związanych z eksploatacją budynku, czy też zakupu leków. Reasumując organ pomocy społecznej uznał, że przyznawana wnioskodawcy pomoc finansowa jest wystarczająca w świetle jego potrzeb oraz możliwości organu. Organ dodał, że kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] K. K. uzyskał zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie od [...] kwietnia do [...] sierpnia 2016 r., a decyzjami z tej samej daty również pomoc w formie zasiłków celowych na zakup żywności w kwocie [...]zł miesięcznie od kwietnia do września 2016 r. i na opłacenie rachunku za energię elektryczną w kwocie [...]zł i na zakup leków w kwocie [...]zł. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie prawem przewidzianym wniósł K. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium przyznanie pomocy finansowej na potrzeby, które nie są w świetle art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.) niezbędnymi potrzebami bytowymi, więc takimi, które nie zaspakajają takich potrzeb - jak zakup żywności, zakup leków, zakup opału oraz usługi fryzjera, byłoby sprzeczne ze wskazanym wyżej przepisem oraz naruszałoby podstawowe zasady pomocy społecznej wskazane w art. 2-4 u.p.s. Nadto organ ten podkreślił, iż nawet uzasadnione potrzeby strony postępowania, jak wydatki na zakup dodatkowej żywności, nie muszą być zaspokajane przez organ pomocy społecznej, z uwagi na to, że K. K. ma przyznany zasiłek celowy na żywność na każdy miesiąc w kwocie [...]zł. Kwota ta, w ocenie organu II instancji, zaspokaja w należyty sposób tą potrzebę. Ponadto organ pomocy społecznej przyznał odwołującemu pomoc na zaspokojenie takich potrzeb, jak zakup leków, opłat za energię elektryczną, za wodę, zakup opału wraz z dowozem oraz zakup butli z gazem. Zaznaczono, że organ pomocy społecznej wydaje decyzję w przedmiocie zasiłku celowego w ramach uznania administracyjnego, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Samo spełnienie kryterium dochodowego nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Kolegium stwierdziło, że nie wszystkie wnioskowane przez K. K. potrzeby okazały się niezbędnymi potrzebami bytowymi, na które przyznawane są zasiłki celowe. Nadto pomoc społeczna realizowana w tej formie ma jedynie za zadanie wspomóc osobę potrzebującą i nie jest świadczeniem stałym. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. K.. Do skargi załączono szereg kopii pism i artykułów prasowych niezwiązanych z przedmiotem postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznani zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. Kontrolowana sprawa dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016, r. poz. 930 ze zm.), dalej: u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 21960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej, jak i szczególne zawarte w ustawie o pomocy społecznej (art. 106 ust. 4) oraz w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712), a w zakresie meritum rozstrzygnięcia materialnoprawne zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącemu już dotychczas przyznano, należało rozważyć, czy potrzeby, o jakich sfinansowanie z pomocy społecznej wystąpił skarżący, są "potrzebami niezbędnymi" (art. 39 ust. 1 u.p.s.). W ocenie Sądu organy trafnie stwierdziły, iż w konkretnych okolicznościach sprawy, wobec uzyskiwanej dotychczas systematycznej pomocy, zgłaszane przez skarżącego potrzeby były zbyt daleko idące, przekraczające zadania i zakres pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków skarżącego w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Z treści powołanych przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie można w żadnym razie wyprowadzić wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już to wyżej zostało wspomniane, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd też w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Według Sądu w niniejszej sprawie istotną okolicznością jest, że w momencie rozpatrywania wniosku o zasiłek celowy (maj 2016 r.), skarżącemu przysługiwał zasiłek okresowy (z tytułu bezrobocia) w wysokości [...] zł miesięcznie (od [...] kwietnia do [...] sierpnia 2016 r.), zasiłki celowe na zakup żywności od kwietnia do września 2016 r. w kwotach po [...] zł miesięcznie oraz zasiłek celowy na opłacenie rachunku za energię elektryczną w kwocie [...]zł oraz na zakup leków w wys. [...] zł (decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...].04.2016 r. nr [...], nr [...]). W ocenie Sądu organ miał zatem podstawy do nieuwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu artykułów biurowych w kwocie [...]zł, śrub w kwocie [...]zł, obuwia w kwocie [...]zł, doładowania do telefonu w kwocie [...]zł, znaczków w kwocie [...]zł, farby w kwocie [...]zł, blachy w kwocie [...]zł oraz opłacenia naprawy roweru w kwocie [...]zł, zakupu opon rowerowych w kwocie [...]zł, opłacenia usług fryzjerskich w kwocie [...]zł i zakupu dodatkowej żywności w kwocie [...]zł. Wnioski skarżącego dotyczyły w części potrzeb, na których zaspokojenie skarżący otrzymywał regularną pomoc (zasiłek na zakup żywności), a w części dotyczyły potrzeb, które w ustalonym stanie faktycznym nie służą bezpośrednio realizacji niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy (zakup artykułów biurowych, blachy, znaczków, opon rowerowych, naprawy roweru) lub mogą być zaspakajane z przyznanego zasiłku okresowego (doładowanie telefonu). Zgodzić się należy z organem, iż doładowanie telefonu, z uwagi na chorobę skarżącego oraz samotne zamieszkiwanie na terenie ogródków działkowych, może stanowić niezbędną potrzebę bytową, jednak koszt tego doładowania – [...] zł skarżący może pokryć ze środków otrzymywanych tytułem zasiłku okresowego. Uwaga ta dotyczy także pomocy w zakupie obuwia. Potrzeby te mieszczą się zatem w możliwościach finansowych skarżącego tym bardziej, iż jak wskazano wyżej, organ I instancji pomaga mu już w zaspokajaniu innych potrzeb, takich jak zakup żywności oraz leków, czy opłacenie rachunków za energie elektryczną. Ponadto, jak trafnie zauważył organ I instancji, wniosek skarżącego nie dotyczył co do większości potrzeb udzielenia pomocy na przyszłe zaspokojenie potrzeby, lecz tylko refinansowania przez pomoc społeczną poniesionych już kosztów potrzeb, które zdołał zaspokoić we własnym zakresie. Reasumując należy stwierdzić, że w niniejszym stanie faktycznym organ uprawniony do rozpoznania wniosku o pomoc w formie zasiłku celowego przedsięwziął możliwe środki, aby ustalić jaka jest obecna kondycja materialno-finansowa skarżącego. Uwzględnione zostały w szczególności wnioski wypływające z aktualizacji wywiadu środowiskowego dotyczącego sytuacji życiowej wnioskodawcy. Na zakończenie trzeba też zwrócić uwagę i na to, że pomoc finansowa otrzymywana przez K. K. w okresie od kwietnia 2015 r. do kwietnia 2016 r. wynosiła przeciętnie [...] zł miesięcznie i miała de facto charakter pomocy o charakterze stałym. Kwota regularnie uzyskiwanego przez skarżącego od organów pomocy społecznej wsparcia istotnie przewyższała zatem kryterium dochodowe uprawniające do wystąpienia przez osobę samotnie gospodarującą o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Nie jest to wprawdzie przesłanka wyłączająca przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, niemniej wysokość kryterium dochodowego stanowi pewne wskazanie, pozwalające określić w sposób przybliżony, jakie przychody, a w ich braku wsparcie ustawodawca uznaje za wystarczające, gwarantujące minimum godnej egzystencji. Niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym Sąd pragnie zaznaczyć, że w myśl zasady pomocniczości pomocy społecznej organy pomocy społecznej nie powinny zastępować osób (rodzin) w podejmowaniu starań na rzecz zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, lecz je wspierać, uzupełniać. Skarżący choć prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i samodzielnie zamieszkuje to utrzymuje kontakty z ojcem W. K.. W tym kontekście trzeba mieć na uwadze, że system prawa na pierwsze miejsce wśród instytucji pomocy osobom będącym w niedostatku, zgodnie z zasadą subsydiarności, wysuwa obowiązek alimentacyjny (por. wyrok SN z dnia 3 września 1998 r.- I CKN 908/97 - OSNC 3/99/53 z g glosą T. Smyczyńskiego - OSP 10/99/ 173, akceptowany przez M. Andrzejewskiego: "Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej" Zakamycze 2003, s. 147 i n.). Z tej przyczyny organ pomocy społecznej powinien każdorazowo w drodze wywiadu środowiskowego ustalać, czy potrzeby skarżącego nie mogą zostać w całości lub w części zaspokojone przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm., dalej: K.r.o.) obowiązek dostarczania środków utrzymania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej albo rodzeństwo. Przy czym, stosownie do art. 132 K.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Stąd też organy pomocy społecznej powinny ustalić i rozważyć, czy oprócz pomocy publicznej, skarżący nie mógłby skorzystać z ewentualnych uprawnień do żądania pomocy od osób obciążonych wobec niego obowiązkiem alimentacyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł, jak w sentencji wyroku.