II SA/Po 572/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku spółki A sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2009 roku Nr [...] - działając na podstawie art.art.1,17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia.12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) art. 17 pkt. 1 art. 127 § 2 art. 138 § 1 pkt. 2 - kodeksu postępowania administracyjnego - uchyliło zaskarżoną decyzję i w tym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2008 roku Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008 roku Nr [...] nakazującej usunięcie odpadów. W motywach uzasadniających podano ,że decyzją z dnia [...] maja 2008 roku Burmistrz nakazał spółce A z siedzibą w P., usunięcie odpadów opakowaniowych z terenu działki nr [...] w W. w terminie do 31 lipca 2008 roku. W odwołaniu od tej decyzji Spółka kwestionowała jedynie termin, do którego należało wykonać obowiązek związany z usunięciem odpadów. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w części określającej termin wykonania obowiązku i ustaliło ten termin na dzień 31 października 2008 roku, a w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza pełnomocnik skarżącej spółki podnosił przede wszystkim naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 34 ustawy o odpadach polegające na przyjęciu, że skarżąca spółka jest podmiotem obowiązanym do usunięcia odpadów znajdujących się na nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym w sytuacji, gdy wytwórcą odpadów był poprzednik prawny. W skardze tej podniesiono także kwestie związane z wyznaczeniem terminu usunięcia odpadów, zarzucając w tym zakresie naruszenie przepisów prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 roku sygn. akt: II SA/Po 932/08 oddalił skargę spółki. Wyrok ten od dnia 10 marca 2009 roku jest prawomocny. We wniosku z dnia 24 lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008 roku, pełnomocnik spółki podnosi, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza przepis art. 34 ustawy o odpadach, powtarzając argumenty powołane w skardze do Sądu. Przechodząc do argumentacji prawnej SKO wskazało, że przepis art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpni 2002 roku o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. nr 270 z 2012 tekst jednolity) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej I i II instancji przepisu art. 34 ustawy o odpadach, został przez skarżącą spółkę podniesiony w skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2008 roku. W świetle powołanych przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, zarzut naruszenia w zaskarżonych decyzjach art. 34 ustawy o odpadach był przedmiotem rozpatrywania przez Sąd. W tym stanie rzeczy, mimo braku pisemnego uzasadnienia, Sąd w wyroku z dnia 5 lutego 2009 roku sygn. akt: II SA/Po 932/08 dokonał oceny prawnej podjętych decyzji i to w zakresie okoliczności odpowiadających zarzutom podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności. Analiza skargi do Sądu - w sprawie zawisłej pod sygnaturą II SA/Po 932/08 oraz wniosku z dnia 24 lutego 2009 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008 roku wyraźnie wskazuje, że zarzuty są takie same i przesłanka stwierdzenia nieważności wpisuje się w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - rażące naruszenie art. 34 ustawy o odpadach. W świetle unormowania zawartego w art. 171 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a z uwagi na to, że powołany wyżej wyrok swoim rozstrzygnięciem objął kwestie dotyczące stosowania art. 34 ustawy o odpadach to w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Tym samym nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bowiem naruszyłoby to zasadę powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. II SA/Po 537/11 Kolegium przyjęło, że wniosek spółki obejmuje także decyzję Kolegium utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówiło stwierdzenia nieważności obu tych rozstrzygnięć. Powyższa decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu przez organ orzekający czynności niezbędnych do wyjaśnienia całokształtu sprawy oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, oraz naruszenie art. 11 kpa polegające na braku umotywowania podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieuprawnione jest twierdzenie organu orzekającego, że w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. Sygn II SA/Po 932/08 sąd dokonał oceny prawnej decyzji SKO z dnia [...] lipca 2008 r. i to w zakresie okoliczności odpowiadających zarzutom podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Skarżący wskazuje, że niemożliwe jest to ocenić ponieważ wyrok sądu z dnia 5 lutego 2009 nie zawiera uzasadnienia. Tym samym z uwagi na brak pewności co do treści rozumowania sądu nieprawidłowa jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie z powodu wcześniejszej kontroli sądowej tej decyzji, kiedy brak jest bezwzględnych ustaleń. Odwołano się do wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. II OSK 683/10 wydanego w niniejszej sprawie cytując stwierdzenie, że nie można przyjąć, że prawomocny wyrok sądu oddalający skargę przesądza jednoznacznie i zawsze o tym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W opinii autora skargi organ orzekający nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podało, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 20 października 2011 r. sygn akt II SA/Po 537/11 Kolegium poczyniło ustalenia w zakresie porównania motywów skargi spółki w sprawie sygn II SA/Po 932/08, w której brak pisemnego uzasadnienia, z motywami wniosku o stwierdzenie nieważności w celu stwierdzenia czy nie zachodzi w sprawie powaga rzeczy osądzonej. Ponieważ zarzuty są tożsame, a mianowicie naruszenie art. 34 ustawy o odpadach konieczne jest odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270) dalej p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). W tym zakresie rozpoznając niniejszą skargę sąd uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem niniejszego postępowania jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] i decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008 r. Tak zostały zakreślone granice postępowania w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu w sprawie o sygn II SA/Po 537/11. Wyrok ten realizował wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. II OSK 683/10. Sąd wskazał ,że organy orzekające muszą dokonać porównania treści skargi inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie II SA/Po 932/08 z treścią podania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008 r. Z tego obowiązku organy się wywiązały, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji realizuje minimalne wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W nadesłanych aktach administracyjnych na podstawie, których sąd orzeka znajduje się zarówno kompletna treść skargi z dnia 8 września 2008 r. kierowanej do Sądu na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2008 r. jak i wniosek skarżącego z dnia 24 lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008 r. Porównując zawartość merytoryczną tj. formułowane zarzuty należy stwierdzić tak jak uczyniło to SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji iż zarzuty są tożsame. Autor tych pism koncentruje swoje zarzuty na naruszeniu art. 34 ustawy o odpadach i art. 30 ust. 5 (Dz. U. z 2010 nr 185 poz.1243). Zgodnie z tym przepisem posiadacz odpadów, pomimo wstrzymania prowadzonej działalności, jest obowiązany do usunięcia jej skutków na własny koszt. Z czego skarżący wywodził, że usunięcie odpadów winno obciążać poprzedniego użytkownika wieczystego gruntu, który miał być wytwórcą odpadów. Z art. 34 ustawy o odpadach wynika zaś, że Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. W skardze na decyzję nakazującą usunięcie odpadów z dnia [...] września 2008 r. jej autor napisał, że zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 34 ustawy o odpadach polegające na przyjęciu iż to użytkownik wieczysty nieruchomości jest podmiotem obowiązanym do usunięcia znajdujących na tej nieruchomości odpadów w sytuacji, gdy wytwórcą odpadów jest poprzedni użytkownik wieczysty, który zbywając skarżącemu prawo użytkowania działał w złej wierze i nie poinformował go o zalegających odpadach. Tak sformułowane zarzuty skargi nie znalazły uznania, ponieważ Sąd w sprawie II SA/Po 932/08 wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r. skargę oddalił. Ponieważ skarżący nie złożył wniosku o uzasadnienie, nie zostało ono sporządzone przez Sąd. Nie ulega jednak żadnych wątpliwości, że skoro zarzut naruszenia art. 34 ustawy o odpadach był podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego został on przez Sąd rozpatrzony. Podobnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] maja 2008 r. autor zarzuca tym razem rażące naruszenie przepisu art. 34 ustawy o odpadach pisząc na str. 2 wniosku, że Burmistrz przyjął, iż wnioskodawca jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 34 ustawy o odpadach . Trafnie więc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO uznało, że analiza wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i analiza skargi skierowanej do sądu w sprawie II SA/Po 932/08, wyraźnie wskazuje, że zarzuty są takie same . Zgodnie z art. 171 wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego odnosi się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Pomimo braku uzasadnienia wyroku oddalającego skargę z prawidłowych ustaleń poczynionych przez organ wynika, że to prawomocne orzeczenie w sprawie zawiera w sobie rozstrzygnięcie w przedmiocie braku naruszenia art. 34 ustawy o odpadach. Skoro prawomocnym wyrokiem przesądzono, że nie ma naruszenia przepisów ustawy o odpadach, to nie ma także rażącego naruszenia przepisów o odpadach. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". Reasumując organy w sposób prawidłowy wykonały zalecenia sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2011 r. II SA/Po 537/11. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W tej sytuacji zarzuty skargi nie znajdują żadnych podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu wobec czego Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.