II SA/Po 573/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oddala skargę. /-/ J. Zieliński /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...), Naczelnik Urzędu Celnego w P., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr (...), z dnia (...) października 2008r., nałożył na M. K. karę pieniężną w wysokości (...) zł z tytułu wykonywania transportu drogowego na potrzeby własne bez karty opłaty drogowej, W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu (...) października 2008 r. M. K. wykonywał transport drogowy na potrzeby własne spełniający warunki określone w art. 4 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym. Organ następnie wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 2 powyższej ustawy, podczas przejazdu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazać, na żądanie uprawnionego organu, kartę opłaty drogowej. W momencie dokonywania kontroli przez funkcjonariuszy celnych, kierowca nie okazał powyższego dokumentu, co uzasadniało wymierzenie przedmiotowej kary. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł obowiązany, podnosząc, że nie zgadza się on z jej wysokością, gdyż jest ona zbyt surowa w stosunku do wartości przewinienia, którym był brak karty o wartości około 10 zł. Dyrektor Izby Celnej P. decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...) grudnia 2008 r. W podstawie prawnej decyzji organ II instancji powołał przepisy art. 223 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 6a i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 4 a) Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L. 102/1 z 11.04.2006 r.). W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania zapoczątkowanego dokonaną przez funkcjonariuszy celnych w dniu (...) października 2008 r. w miejscowości P., kontrolą samochodu ciężarowego Ford Transit, nr rejestracyjny (...) oraz przyczepy marki ZPC – Świdnik o numerze rejestracyjnym (...) bez towaru. Następnie organ II instancji wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, że kierowcą samochodu i zarazem jego właścicielem był M. K. zam. w I., natomiast właścicielem przyczepy był J. D., zam. w I. W trakcie kontroli kierujący pojazdem M. K. zeznał, że podróżował na trasie I. – B. i nie posiadał, w momencie kontroli, karty opłaty drogowej. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że na stacjach benzynowych w I., S. i T. brak było jednodniowych kart opłaty drogowej. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny prawnej zdarzenia opisanego w protokole kontroli z dnia (...) października 2008 r., uznając, że skarżący, nie będący przedsiębiorcą, wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne, dla którego niezbędne było uiszczenie opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Wobec nie okazania, w trakcie dokonywanej kontroli, karty opłaty drogowej, organ I instancji zobowiązany był do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w wysokości (...) zł - zgodnie z pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ wyjaśnił, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. SK 75/06 oraz kształtującej się na tej podstawie linii orzeczniczej sądów administracyjnych, iż kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym należy traktować jako niepodatkowe należności budżetowe w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Ordynacja podatkowa. W konsekwencji postępowanie w sprawie tych kar powinno być prowadzone w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie art. 92a w związku z art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, podczas gdy postępowanie winno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Kodeks wykroczeń. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut dotyczący niemożności zakupu kart opłaty drogowej na stancjach benzynowych aż w trzech miejscowościach – I. S. i T. Zdaniem skarżącego okoliczność powyższa przesądza o niemożności nałożenia na niego przedmiotowej kary. Podkreślono, że organy prowadzące postępowania winny były ustalić, czy w dniu wykonywania kontroli skarżący miał faktyczną możliwość zakupu karty oraz podtrzymano zarzut nieadekwatności wymierzonej kary w stosunku do wagi naruszenia, którego dopuścił się skarżący. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zgodnie z art. 92a ustawy o transporcie drogowym, w przypadku nie posiadania karty opłaty drogowej należy prowadzić postępowania w trybie określonym w Kodeksie wykroczeń, a nie w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Dodatkowo podkreślono, że organy dopuściły się naruszenia art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, gdyż wydały przedmiotową karę pomimo, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, bowiem pomimo swojej dobrej woli nie mógł on nabyć karty opłaty drogowej, a stwierdzone naruszenie nie miało charakteru rażącego i nie zagrażało bezpieczeństwu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów organ wskazał, że art. 42 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie uiszczenia przedmiotowej opłaty. Tym samym obowiązkiem skarżącego było uzyskanie stosowanej karty lub też odstąpienie od wykonywania transportu drogowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ustawy o transporcie drogowym poprzez wadliwe prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, organ wskazał, że przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują dwa rodzaje kar: administracyjne i karne. W przedmiotowej sprawie wymierzona na rzecz M. K. kara, stanowiła karę administracyjną, wydawaną na podstawie właściwych przepisów. Pismem z dnia (...) października 2010 r. skarżący wskazał, że od miesiąca stycznia 2009 r. nie obowiązują przepisy nakładające obowiązek posiadania jednodniowej opłaty za przejazd drogami krajowymi. Skarżący podniósł ponadto zarzut przewlekłości postępowania oraz wskazał, że do egzekucji należnej kwoty przystąpił już komornik Urzędu Celnego w T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia oceny, czy organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo orzekły, że transport drogowy, wykonywany w dniu (...) października 2008 r. przez M. K., stanowił transport drogowy, podczas którego skarżący obowiązany był mieć przy sobie i okazać, na żądanie uprawnionego organu, kartę opłaty drogowej. W pierwszej kolejności niezbędne jest wskazanie, że art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Stosownie do brzmienia tego przepisu obowiązek uiszczenia opłaty obciąża podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy. Zakresem pojęcia "podmiot" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym objęto każdego użytkownika dróg dokonującego przewozu drogowego pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającym 3,5 tony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 6a powyższej ustawy, pojęcie przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy. Ponieważ przepisy dotyczące niezarobkowych przewozów drogowych, nazywanych również przewozami na potrzeby własne, stosowane są odpowiednio, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, także do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, uznać należy, że obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty spoczywa również na osobach wykonujących transport drogowy, które nie są przedsiębiorcami. Równocześnie, w myśl dyspozycji art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kierujący pojazdem podczas przewozu drogowego obowiązany jest do mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli oprócz wymaganych dokumentów m.in. kartę opłaty drogowej. Skutkiem prawnym naruszenia powyższego obowiązku jest – stosownie do dyspozycji art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. – nałożenie kary pieniężnej, przy czym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy Zgodnie z poz. 4.1 załącznika (w wersji obowiązującej w dniu kontroli), wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych obwarowane było karą pieniężną w kwocie 3.000 zł. Karę tę ustawodawca określił sztywno, nie dając organom możliwości jej miarkowania czy też dostosowywania do możliwości płatniczych stron. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że bezsprzecznym jest, iż w dniu (...) października 2008 r. M. K. wykonywał transport drogowy na potrzeby własne, podczas którego nie posiadał on kartę opłaty drogowej. Ustalenia powyższe znajdują swoje oparcie zarówno w materiale dowodowym sprawy, jak i nie zostały nigdy zakwestionowane przez skarżącego. W opinii autora skargi nie można mu jednakże przypisać winy w braku posiadania karty, gdyż w dniu wykonywania transportu drogowego, pomimo podejmowanych prób jej zakupu, nie udało mu się jej nabyć. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Obowiązek posiadania karty opłaty drogowej, określony w art. 42 ustawy o transporcie drogowym, nie uzależnia konieczności jej posiadania od faktycznej możliwości jej nabycia. Innymi słowy przystępując do wykonywania transportu drogowego, podmiot obowiązany, zobligowany jest do jej posiadania lub tez do odstąpienia od wykonywania transportu. Jak trafnie podkreślił organ II instancji w treści odpowiedzi na skargę art. 42 ust. 3 powyższej ustawy nie tylko wskazuje na inne jednostki poboru opłat, ale także nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie możliwości uiszczenia w nich opłaty za przejazd po drogach krajowych. Tym samym skarżący bezpośrednio przed podjęciem się wykonywania transportu drogowego winien był nabyć stosowną kartę. Dodatkowo wskazać należy, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie nakładają na organy administracji publicznej obowiązku ustalenia, czy skarżący miał możliwość nabycia karty opłaty drogowej. Zadaniem właściwych organów jest bowiem jedynie kontrolowanie, czy osoby, na które ustawodawca nakłada obowiązek dokonania stosownej opłaty, legitymują się w momencie wykonywania transportu drogowego, stosownej karty opłaty drogowej. Skarżący, powołując się na treść art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym podnosi, że z uwagi na fakt, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, iż nie miał wpływu na powstanie naruszenia, w przedmiotowej sprawie nie powinno było w ogóle dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego. Argumentacja powyższa nie znajduje jednakże uzasadnienia, gdyż jak wyżej wskazano, przepisy ustawy nakładały na skarżącego konieczność uzyskania stosownej karty przed przystąpieniem do wykonywania transportu drogowego. W sytuacji, gdy skarżący był świadomy nałożonego na niego obowiązku, zaś jedynym powodem dla którego obowiązku powyższego nie dochowano była, podnoszona przez niego okoliczność, że stosowne karty nie mogły zostać zakupione na okolicznych stacjach benzynowych, nie wypełnia przesłanki braku wpływu skarżącego na powstałe naruszenie. Jak uprzednio wskazano skarżący wobec niemożności nabycia stosownej karty obowiązany był do odstąpienia od wykonywania transportu drogowego lub też do nabycia karty w innym, niż stacja benzynowa, punkcie. Wskazać należy, iż przejazd był wykonywany w dniu (...) października 2008 r., który to dzień przypadał w czwartek. Skarżący miał więc możliwość zakupu karty opłaty w innych jednostkach uprawnionych, także w miastach na trasie przejazdu, określonych przepisem art. 43 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Sąd podkreśla, że w przedmiotowej sprawie mieć należy na względzie, że skarżący zdawał sobie sprawę z konieczności posiadania stosownej karty opłaty drogowej, a przystępując do wykonywania transportu drogowego mógł przewidzieć niekorzystne skutki związane z jej brakiem (por. wyrok NSA z 02 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08, LEX 563516). Okoliczność powyższa przesądza, że w przedmiotowej sprawie, nie można uznać, aby skarżący nie miał wpływu na powstałe naruszenia. Podkreślenia także wymaga, iż w świetle przepisów art. 92a i 93 ustawy z 2001 r. o transporcie drogowym zachowanie strony powinno być ocenione z uwzględnieniem tzw. obiektywnego miernika staranności wymaganej zwykle od wykonującego przewóz (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 19/09 publ. ONSAiWSA 2010/4/74, Lex nr 599064). W świetle przytoczonej wyżej argumentacji uznać należało, że wymogom tym skarżący nie sprostał, co uzasadniało orzeczenie o nałożeniu kary. Za nietrafny uznać również należy zarzut wadliwego posłużenia się przez organ II instancji, przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, w sytuacji, gdy właściwe było zastosowanie przepisów ustawy Kodeks wykroczeń. Jak bowiem prawidłowo podał Dyrektor Izby Celnej przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują dwa rodzaje kar: administracyjne i karne. I tak art. 92 powyższej ustawy ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy, której wymierzenie odbywa się w ramach procedury regulowanej przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, natomiast art. 92a ustawy o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność karną kierowcy samochodu pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy z naruszeniem jednego z obowiązków określonych w ust. 1 powyższej ustawy. Jedynie dla drugiej z powyższych kar (grzywny nakładanej na kierowcę), właściwe są przepisy ustawy Kodeks wykroczeń. W przedmiotowej sprawie, toczące się postępowanie dotyczyło odpowiedzialności administracyjnej, określonej w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, stąd organ II instancji rozstrzygając sprawę, prawidłowo zastosował przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieadekwatności kary w stosunku do popełnionego wykroczenia, Sąd wskazuje, że wysokość karty administracyjnej została ustalona przez ustawodawcę w ustawie nie pozostawiając tym samym organom administracji publicznej żadnej możliwości jej miarkowania. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. TK-SK 75/06, w którym orzeczono, iż art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, Nr 176, poz. 1238 i Nr 192, poz. 1381) jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji (Dz.U. 2008/57/349). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał uznał, iż kary określone w przepisach tej ustawy nie mają charakteru represyjnego, lecz mają na celu zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, także poprzez ochronę stanu dróg. Taka też jest idea i taki jest prewencyjny cel sankcji ustanowionej w kwestionowanym w rozpatrywanej przez Trybunał sprawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy (Lex nr 358077, opubl. OTK-A/2008/2/30). Za równie nietrafny uznać należy zarzut dokonanej w 2009 r. zmiany przepisów dotyczących kart opłat. Kontroli sądowej podlega bowiem stan prawny i faktyczny istniejący w momencie powstania naruszenia, a więc w momencie kontroli przeprowadzonej w październiku 2008 r. Dodatkowo Sąd podkreśla, że podnoszony przez skarżącego zarzut przewlekłości postępowania nie miał wpływu na wynik sprawy, ani tym bardziej nie miał wpływu na wysokość kary czy też ewentualnych odsetek – te ostatnie mogą być bowiem naliczane od momentu uprawomocnienia się decyzji, a więc od dnia wydania decyzji przez organ II instancji. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że dokonywany w dniu (...) października 2008 r. przez M. K. przewóz drogowy na potrzeby własne, bez legitymowania się stosowną kartą opłaty drogowej, stanowił naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, uzasadniającym nałożenia na skarżącego kary administracyjnej w wysokości (...) zł. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. /-/J. Zieliński /-/D. Rzyminiak – Owczarczak /-/A. Łaskarzewska