II SA/Po 577/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy z połączonych sprzeciwów B. S. oraz E. D. i B. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciwy B. S. oraz E. D. i B. D. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. S., uchyliło decyzję Wójta Gminy C. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] marca 2018 r., [...], a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tą ostatnią decyzją odmówiono odwołującej się ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji projektowanego przedsięwzięcia. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 1 września 2017 r. M. S. wystąpiła do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy budynku inwentarskiego – tuczarni wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanego na działce [...] w miejscowości P. O., Gmina C. (k. 307 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do wniosku załączono między innymi obszerną kartę informacyjną (k. 1-306 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na wniosek Wójta dnia 12 października 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydał opinię [...], w której na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę opinii tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej "u.u.i.ś.") stwierdził, że dla przedsięwzięcia nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (k. 342-344 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. w opinii z dnia 13 października 2017 r., [...] wydanej na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz 3 i 3a u.u.i.ś., nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dla przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko (k. 350-355 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wobec powyższych opinii Wójt postanowieniem z dnia 4 stycznia 2018 r., [...], działając na podstawie art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 i 4 u.u.i.ś. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia planowanego przez M. S. (k. 444-449 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...] Wójt na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. odmówił M. S. ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W uzasadnieniu decyzji dokonał szczegółowej analizy charakterystyki przedsięwzięcia, by jednak ostatecznie dojść do przekonania, że "realizacja inwestycji w sposób znaczący wpłynie na jakość życia ludzi w najbliższym otoczeniu obiektu". Organ podkreślił też, że kierował się zasadą przezorności nakazującą traktować prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków tak jak pewność ich wystąpienia. Powołał się również na zasadę zrównoważonego rozwoju wyartykułowaną w art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 30 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 799) (k. 589-603 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odwołanie od decyzji złożyła inwestorka – M. S. (w aktach organu drugiej instancji). Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), uchyliło decyzję Wójta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana tylko w przypadku, gdy są ku temu spełnione przesłanki określone w u.u.i.ś. Kolegium podkreśliło, że przesłanki odmowne mogą wyrażać się wyłącznie w: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. (art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.), czy wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych stosownie do odnośnych przepisów Prawa wodnego (art. 81 ust. 3 u.u.i.ś.). Zdaniem Kolegium, jeżeli żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. Kolegium podkreśliło też, że przedsięwzięcie projektowane przez M. S. zostało zaopiniowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., a oba organy nie stwierdziły potrzeby przeprowadzenia dla inwestycji oceny oddziaływania na środowisko. Oba organy analizowały emisję przedsięwzięcia, jej wpływ na środowisko w kontekście standardów jego jakości, a także na lokalne warunki środowiska. Organ odwoławczy odnotował wreszcie, że inwestor wraz z wnioskiem przedłożył do decyzji kartę informacyjną przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium z decyzji Wójta nie wynika, aby ten dokonał własnych ustaleń, gdy chodzi o prawdopodobieństwo uciążliwości i szkodliwości (odorów) generowanych przez projektowane przedsięwzięcie. Z kolei same przypuszczenia dotyczące negatywnego oddziaływania oraz sprzeciw społeczności lokalnej nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że Wójt naruszył art. 77, 80, 107 § 3 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza ramy postępowania odwoławczego. Z tego względu wydano decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2018 r. złożyło szereg osób zamieszkałych w okolicy. Większość sprzeciwów zostało odrzuconych przez Sąd z powodu nie opłacenia wpisu od sprzeciwu, względnie z powodu braku statusu strony postępowania administracyjnego (zob. postanowienie z dnia 14 września 2018 r. na k. 71 akt sądowych oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r., II OSK 265/19 na k. 226 akt sądowych, którym oddalono skargę kasacyjną). W ostatecznym rozrachunku rozpatrzeniu w niniejszej sprawie podlegały połączone sprawy ze sprzeciwów B. S. oraz E. D. i B. D.. Wymienione wyżej osoby, w jednobrzmiących sprzeciwach zarzuciły naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, art. 136 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego oraz art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i lakonicznego stwierdzenia, że Wójt nie wyjaśnił w sposób dostateczny swego stanowiska. W odpowiedziach na sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciwy nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprzeciwów – mając na uwadze obawy B. S. i E. D. oraz B. D., które wyrażają oni w odniesieniu do szkodliwości potencjalnych oddziaływań jakie generować może inwestycja M. S. – Sąd tytułem wstępu zaznacza, że kasacyjna decyzja nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony swojego interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą) nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jedynie jest rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w istotnym zakresie i przeprowadzenie jego ponownej kompleksowej oceny. Przechodząc do elementów procedury sądowoadministracyjnej Sąd podkreśla, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Jak już zaznaczono, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Kolegium, po rozpoznaniu odwołania M. S., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] marca 2018 r., [...], a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł nie tylko uwzględnić, ale nawet rozpoznawać zarzutów innych aniżeli dotyczące art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuty dotyczące art. 136 K.p.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. potraktowano więc jako element argumentacji sprzeciwu, która wyjściowo dotyczyła art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jak wskazano na wstępie Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że wbrew opinii B. S. i E. D. oraz B. D. decyzja objęta sprzeciwem jest przygotowana rzetelnie, a argumentacja organu jest przekonująca. Kolegium w sposób jednoznaczny wyjaśniło na jakich ewentualnie podstawach prawnych zawartych w u.u.i.ś. można oprzeć odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Zaznaczyło zarazem, że Wójt w takim kontekście nie umotywował zaskarżonej decyzji odmownej, natomiast powołał się na protesty okolicznych mieszkańców (społeczności), uwypuklając domniemane negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia, któremu należy zapobiec mając na uwadze zasadę przezorności oraz zrównoważonego rozwoju. W ocenie Sądu decyzja kasacyjna Kolegium jest całkowicie usprawiedliwiona. Zasadnie bowiem organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach sprawy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia M. S. nie można było odmówić wyłącznie z powołaniem na zasadę przezorności, zrównoważonego rozwoju oraz ze wskazaniem na protesty lokalnej społeczności. W tym miejscu Sąd zaznacza, że docenia argumentację Wójta, który starając się chronić interesy lokalnej społeczności zaprezentował stosukowo obszerną argumentację z powołaniem na opisane wyżej zasady Prawa ochrony środowiska. Argumentacja organu pierwszej instancji stwarza przez to wrażenie przekonującej. W tym miejscu trzeba jednak podkreślić z całą stanowczością, że postepowanie z zakresu środowiskowych uwarunkowań służy badaniu parametrów przedsięwzięcia i jego oddziaływań w lokalnych i ponadlokalnych realiach środowiska, przy czym punktem wyjścia (odniesieniem) do tego badania powinny być w pierwszej kolejności ścisłe dane przedstawione przez inwestora we wniosku, które zestawić należy z wynikającymi z przepisów prawa licznymi normatywami dotyczącymi oddziaływania (emisja zanieczyszczeń, energii) przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie Wójt, na stronach 13-15 decyzji (k. 392-394 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) przedstawił spójną, aczkolwiek ogólną ocenę negatywnych – w jego ocenie – aspektów przedsięwzięcia. Zaprezentowany wywód nie został jednak odniesiony (poza lakonicznymi nawiązaniami) do konkretnych parametrów przedsięwzięcia zapisanych w karcie informacyjnej, ze wskazaniem intensywności zakładanych oddziaływań oraz ich zestawienia względem przepisów prawa, zwłaszcza normatywów określonych w przepisach szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska. W ocenie Sądu w oparciu o decyzję z dnia 2 marca 2018 r., [...] rzeczywiście nie można zidentyfikować konkretnych okoliczności, które mogłyby korespondować z podstawami odmownej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że negatywna dla inwestora decyzja środowiskowa powinna być umocowana i umotywowana w kontekście należycie sprecyzowanej podstawy prawnej z u.u.i.ś. Kolegium trafnie zaznaczyło, że podstawy odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań wyrażać się mogą w niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. (art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.), czy wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w odnośnych przepisach Prawa wodnego (art. 81 ust. 3 u.u.i.ś.). W ocenie Sądu Wójt nie wyłuszczył należycie przyczyn odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań biorąc pod uwagę perspektywę prawną u.u.i.ś. Bardzo istotne jest także to, że w realiach sprawy zarówno organy specjalistyczne: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. odpowiednio w opiniach z dnia 12 października 2017 r., [...] oraz z dnia 13 października 2017 r., [...] nie znalazły podstaw, aby nakładać na inwestora obowiązek przeprowadzenia dla przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko (k. 342-344 oraz 350-355 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organy opiniujące szeroko wypowiedziały się na temat parametrów inwestycji, zwłaszcza Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wypowiedział się co do oddziaływań, które zaniepokoiły lokalną społeczność oraz organ prowadzący postępowanie. Wójt nie podważył stanowiska organów opiniujących, ani nawet nie podjął się czynności mających na celu zweryfikowanie swoich przypuszczeń co do potencjalnego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. zostały spełnione przede wszystkim dlatego, że w decyzji Wójta w ogóle nie sprecyzowano okoliczności, które mogłyby w kontekście u.u.i.ś. stanowić podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Oznacza to, że decyzję należało postrzegać jako wydaną w warunkach naruszenia zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., z zastrzeżeniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podkreśla też, że skorzystanie w takich warunkach z kompetencji z art. 136 K.p.a. byłoby nie do zaakceptowania chociażby z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności postępowania (ar.t 15 K.p.a.) oraz zasady zakazu reformationis in peius (zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się). Przypomnieć należy, że odwołanie od negatywnej decyzji Wójta składała M. S., która właśnie z uzasadnienia pierwszoinstancyjnego nie mogła wyczytać umocowanych prawnie przyczyn udzielonej jej odmowy. Prowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego z art. 136 K.p.a. oznaczałoby więc, że organ odwoławczy musiałby – przeciwko poszukującemu ochrony prawnej odwołującemu się (inwestor) – z urzędu wykazywać inicjatywę ukierunkowaną na zidentyfikowanie przesłanek decyzji odmownej, które nie były dostrzeżone i zakomunikowane przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu jest to wręcz modelowa sytuacja procesowa, w której należyte załatwienie sprawy – przy wyważeniu interesów odwołującego się inwestora i innych stron – wymagało zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W rozważanej sprawie decyzję kasacyjną uznać należy więc za w pełni umocowaną. Końcowo Sąd przypomina, że rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Co więcej, w postępowaniu ze sprzeciwu nie biorą udziału inne podmioty aniżeli składający sprzeciw i organ (art. 64b § 3 P.p.s.a.), a więc często nie bierze w nim także udziału sam inicjator sprawy administracyjnej (tak jak w niniejszej sprawie inwestor – M. S.). To tym bardziej skłania ku powściągliwości, gdy chodzi wyrażanie przez Sąd, chociażby pośrednio, wyprzedzających poglądów dotyczących meritum sprawy administracyjnej (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r., I OSK 3632/18 oraz z dnia 17 stycznia 2019, II OSK 3517/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa uwaga ma znaczenie z punktu widzenia tej sprawy, gdy uświadomić sobie, że B. S. i E. D. oraz B. D. domagają się w sprzeciwach od decyzji kasacyjnej uznania ich argumentów, co do tego, że decyzja Kolegium zamiast "otwierającej" sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.), powinna być ostatecznie negatywna dla inwestora (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Tymczasem ten ostatni nie jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Kolegium braki postępowania wyjaśniającego, które ujawniają się w kontekście odmownej decyzji Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach, z całą pewnością uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z tego powodu nie zachodziły podstawy do uwzględnienia sprzeciwów, a w konsekwencji orzeczono o ich oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu Sąd jeszcze raz wyjaśnia skarżącym, że decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2018 r., [...] w najmniejszym stopniu nie ogranicza ich prawa do obrony swojego interesu i przekonywania organu co do swoich racji na dalszym etapie postępowania administracyjnego. Również niniejszy wyrok, akceptujący decyzję kasacyjną, nie zawiera sugestii ani nie powinien być odczytywany jako sugestia określonego rozstrzygnięcia merytorycznego Wójta na dalszym etapie sprawy. Rolą organu będzie samodzielne podjęcie decyzji na podstawie kompleksowej oceny całości zebranej dokumentacji.