II SA/Po 578/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] m2, zapisanej w KW nr [...], położonej w [...], przy ul. [...] w prawo własności na rzecz R. M. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż R. M. uzyskała prawo użytkowania wieczystego wyżej wskazanej nieruchomości na podstawie umowy z dnia [...] 2009 r. i jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego A, któremu pierwotnie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustawodawca wyłączył z przekształcenia następujące kategorie użytkowników wieczystych: - Polski Związek Działkowców, - państwowe i samorządowe osoby prawne, bez względu na termin i sposób ustanowienia lub nabycia prawa użytkowania wieczystego. Zbycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez podmiot określony w tym przepisie na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 powołanej ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Przepis nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b, czyli podmioty te zostały wyłączone z przekształcenia. W świetle przepisów art. 1 ust. 1 b, ust. 2 i 3 ustawy - prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie może zostać przekształcone zarówno wówczas, gdy podmiotami tego prawa będą Polski Związek Działkowców oraz państwowe i samorządowe osoby prawne, a także spółki prawa handlowego, jak również wówczas, gdy ustanowione na rzecz tych podmiotów prawo użytkowania wieczystego zostanie przeniesione na inne podmioty: czy to osoby fizyczne, czy to osoby prawne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik R. M. podnosząc w pierwszej kolejności, iż zaskarżona decyzja została doręczona stronie postępowania z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. Dalej podniesiono, iż w dacie wskazanej w art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. w dacie 13 października 2005 r., użytkownikiem wieczystym była spółka będąca następcą prawnym zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego, a więc podmiot, o którym mowa w art. 1 ust. 1 b pkt 2 ustawy przekształceniowej. Niewątpliwym jest również, iż R. M. jest następcą prawnym tego podmiotu. Zdaniem strony należy jednakże mieć na uwadze cel, jaki przyświecał ustawodawcy odnośnie dodania do art. 1 wyżej wskazanej ustawy ust. 1b. Skoro było nim zapewnienie przedsiębiorstwom i spółkom z większościowym udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego szerokiego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiących własność tych podmiotów, a więc prawa użytkowania wieczystego, a jednocześnie nie wykluczono możliwości zbycia tego prawa, przysługiwanie go w dacie złożenia wniosku o przekształcenie osobie fizycznej, która w żaden sposób nie realizuje celów, które mogłyby realizować na tej nieruchomości te przedsiębiorstwa czy spółki, uzasadnia możliwość przekształcenia go w prawo własności. Zdaniem strony, nie sposób znaleźć uzasadnienia dla pozbawienia osoby fizycznej możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tylko dlatego, że niegdyś przysługiwało ono podmiotowi, dla którego tego rodzaju tytuł prawny był uzasadniony z punktu widzenia gospodarczego. Według strony, powołany przepis wyłącza możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będących we władaniu podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy przekształceniowej w dacie 13 października 2005 r., które w dalszym ciągu pozostają użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości. Skoro bowiem celem tej regulacji było przyznanie im takiego właśnie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, racjonalnym jest wyłączenie takich nieruchomości spod zakresu przedmiotowego ustawy. Tymczasem wbrew temu celowi jest pozbawienie takiej możliwości następców prawnych wymienionych podmiotów, które w żaden sposób nie skorzystają z tego rodzaju prawa do nieruchomości w takim zakresie, w jakim miały i mają z niego korzystać przedsiębiorstwa państwowe oraz spółki prawa handlowego Skarbu Państwa i spółki samorządowe. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: - o przekształceniu prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...], w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]; - o zobowiązaniu R. M. do uiszczenia opłaty z tytułu ww. przekształcenia w wysokości [...] zł płatnej na wskazany rachunek bankowy Urzędu Miasta P., w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Wielkopolski w pierwszej kolejności podzielił stanowisko strony, iż decyzja organu I instancji została doręczona z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 K.p.a niemniej weszła do obrotu prawnego i mogła zostać zaskarżona przez pełnomocnika strony, która nie poniosła z tego powodu ujemnych konsekwencji procesowych. Następnie organ odwoławczy dokonał analizy przepisów art. 1 ust. 1, 1a, 2 ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż w kluczowej dacie tj. 13 października 2005 r., prawo użytkowania wieczystego przysługiwało A S.A., co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zatem R. M. przysługuje żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wnioskodawczyni jest bowiem następcą prawnym w zakresie prawa użytkowania wieczystego spółki pod firmą A S.A, której w dacie 13 października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie rzeczona spółka nie zalicza się do kategorii podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 1b pkt. 2. Fakt, iż pierwotnym użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek był podmiot wymieniony w art. 1 ust. 1b pkt 2 pozostaje bez wpływu na to uprawnienie. Wojewoda Wielkopolski uznał, że przyjęty przez organ pierwszej instancji sposób interpretacji omawianych przepisów nie może być zaakceptowany. Ograniczenia w możliwości dokonania przekształcenia określone w art. 1 ust. 1b powoływanej ustawy odnoszą się do wnioskodawcy i będących w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości, nie zaś do sytuacji faktycznej i prawnej jego poprzednika prawnego. Żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobie prawnej, będącej w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a na uprawnienie to nie ma niweczącego wpływu okoliczność, że ze względu na wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2, poprzednik prawny nie mógłby skutecznie ubiegać się o dokonanie takiego przekształcenia na swoją rzecz. W tej sytuacji organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie jest odpłatne. Artykuł 4. ust. 1 ustawy stanowi, iż osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy właściwy organ ustala wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stosując odpowiednio art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, a na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Wartość nieruchomości oraz wartość prawa użytkowania wieczystego ustala rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości, a wartością prawa użytkowania wieczystego stanowi opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Koszty ustalenia wartości nieruchomości, sporządzenia operatu szacunkowego obciążają organ administracji, który wydaje decyzję, a nie wnioskodawcę. Dalej Wojewoda Wielkopolski zauważył, iż w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. W operacie tym wartość nieruchomości biegła określiła w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W wyniku wyceny uzyskano wartość jednostkową prawa własności szacowanej nieruchomości w wysokości [...] zł/m2, co łącznie dało wartość prawa własności całej przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł. Wysokość współczynnika korekcyjnego dla prawa użytkowania wieczystego ustalono na poziomie 0,60 przy założeniu 10% stopy kapitalizacji ustalonej na podstawie przeprowadzonego badania rynku nieruchomości. W konsekwencji wartość prawa użytkowania wieczystego wyniosła [...] zł. Różnica tych dwóch wartości wynosi zatem [...] zł i na taką właśnie kwotę opiewa opłata z tytułu przekształcenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [..], w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].. Wojewoda wskazał także, iż w toku postępowania strona wniosła pisemne zarzuty co do poprawności sporządzonego operatu. W piśmie podniesiono zarzut niedostatecznego uzasadnienia odstąpienia przez biegła od korekt ceny z tytułu upływu czasu. Ponadto wskazano, iż biegła nie uzasadniła dlaczego jako atrybut waloryzujący przyjęła formę władania nad gruntem. W odniesieniu do tego kryterium na poziomie "dobra" określiła formę władania jako własność nieruchomości, zaś na poziomie "słaba" prawo użytkowani wieczystego. Ostatecznie dla wycenianej nieruchomości biegła przyjęła kryterium "dobra" podczas gdy nieruchomość ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym. Ponadto wątpliwości strony wzbudziło przyjęcie atrybutu waloryzującego "forma władania gruntem" "powierzchnia nieruchomości" na poziomie 10%, natomiast w operatach sporządzonych na potrzeby równolegle prowadzonych spraw o przekształcenie nieruchomości biegła przyjęła atrybut powierzchnia na poziomie 20 %. Podniesiono również, iż biegła nie wskazała w jaki sposób wyliczyła wartość jednostkową prawa własności na poziomie [...] zł, bowiem nie zamieściła w operacie żadnych działań arytmetycznych. Ponadto ustalając wartość współczynnika korekcyjnego na poziomie 0,60 biegła nie wskazała na jakiej podstawie ustaliła wartość parametru "R" na poziomie 1%. Podniesiono też, iż biegła nie wskazała na jakiej podstawie ustaliła wartość parametru "Sr" na poziomie 3%. Odpowiadając na zarzuty dotyczące operatu biegła wyjaśniła, iż od korekty ceny z tytułu upływu czasu odstąpiono z uwagi na obserwowaną w ostatnim czasie stabilizację cen nieruchomości podobnych. Odnośnie kolejnego zarzutu, biegła wskazała, iż atrybut "forma władania gruntem" został przyjęty i przedstawiony w tabeli nr 1 jako jeden z atrybutów wpływających na cenę nieruchomości, ze względu na fakt, iż w próbce nieruchomości podobnych znalazły się zarówno działki będące przedmiotem prawa własności jak i prawa użytkowania wieczystego. W operatach szacunkowych sporządzonych dla spraw toczonych równolegle z wniosku R. M. nie zaistniała konieczność uwzględnienia formy władania jako atrybutu waloryzującego z uwagi na fakt, iż wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań stanowiły przedmiot prawa własności. Jednocześnie zasady wyceny nieruchomości jako przedmiotu użytkowania wieczystego do celów przekształcenia nakazują w pierwszej kolejności dokonać oszacowania wartości prawa własności nieruchomości i przyjęcie oceny atrybutu "forma władania gruntem" na poziomie "dobrym" jest w tym miejscu całkowicie uzasadnione. Biegła podała ponadto, iż nie można porównywać atrybutów waloryzujących oraz przyjętych wag zaprezentowanych w operacie szacunkowym określającym wartość działki nr [...] (przedmiotowa sprawa) z atrybutami oraz wagami z operatów szacunkowych dla spraw [...], [...], [...], ponieważ operaty te zawierają inną próbkę nieruchomości podobnych. Przyjęcie w niniejszej sprawie wagi atrybutu "powierzchnia nieruchomości" na poziomie 10% uzasadnia mała rozpiętość zakresu powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań (42-86 m2) podczas gdy, w pozostałych sprawach przedział powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań jest większy i w ocenie autora operatu szacunkowego należy istotniej ocenić jej wpływ na cenę nieruchomości. Odnośnie sposobu wyceny, biegła podała, iż w treści operatu wskazany został sposób obliczania wartości nieruchomości oraz zaprezentowano wzory mające zastosowanie w procesie wyceny. Przedstawiono kolejne etapy dokonywanych korekt ze względu na cechy różnicujące porównywane nieruchomości oraz wskazano wartości poprawione i sumy bezwzględnych wartości poprawek, które następnie podstawione zostały do wzoru zaprezentowanego na stronie 9 operatu szacunkowego. Ponadto biegła wskazała w jaki sposób wyliczyła wartość współczynnika korekcyjnego na poziomie 0,60. W ocenie Wojewody opinia biegłej sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Opinia jest zupełna, spójna, logiczna, a płynące z niej wartości są wiarygodne. Biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości oraz dokonała prawidłowego doboru nieruchomości podobnych, na podstawie których przy zastosowaniu prawidłowego podejścia i metody określono wartość prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniosła R. M. zarzucając naruszenie: 1. art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącej o możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego, tj. m.in. w zakresie podtrzymania wniosku o przekształcenie, wypowiedzenia się co do ustalonej wysokości opłaty za przekształcenie - mając na uwadze zgłoszone przez skarżącą zastrzeżenia co do wyceny - i określenia sposobu płatności tej opłaty (odpłatność ratalna), co miało istotne znaczenie dla sprawy i dla skarżącej, albowiem organ odwoławczy orzekł merytorycznie i to w sposób całkowicie odmienny od organu I instancji; 2. art. 77 i 80 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez: - ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione; - błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, co spowodowało, że opłata z tytułu przekształcenia prawa ustalona została na zbyt wysokim poziomie; 3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez: - uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe i celowe jest wydanie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustaleniu opłaty za to przekształcenie, pomimo iż skarżąca - na skutek braku zawiadomienia jej o zamiarze zakończenia prowadzenia postępowania odwoławczego - nie zajęła stanowiska w przedmiocie podtrzymania wniosku o przekształcenie, co do wysokości opłaty za przekształcenie wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania i co do rozłożenia jej na raty, mając na uwadze, że skarżąca kwestionowała ten operat; - prowadzenie postępowania w taki sposób, który stanowił wyraz naruszenia zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a także zasady przekonywania, stanowiącej o konieczności wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy - w zakresie ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie; - uznanie, że pomimo stwierdzonego przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, pomimo, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 4. art. 139 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia opłaty za przekształcenie na niekorzyść skarżącej, mając na uwadze to, że: - skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji kwestionowała treść operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania, który stanowił podstawę ustalenia opłaty na zbyt wysokim poziomie; - skarżąca nie miała możliwości zajęcia stanowiska co do rozłożenia opłaty na raty w przypadku podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, iż biegła w sposób niedostateczny uzasadniła odstąpienie od korekty cen z tytułu upływu czasu. Wnioskodawca nie jest w stanie zweryfikować w oparciu o jakie dane biegła uznała, że dokonanie korekty cen nie jest konieczne. Ponadto biegła w żaden sposób nie uzasadniła dlaczego jako atrybut waloryzujący przyjęła formę władania gruntem. Operaty sporządzone na potrzeby równoległe toczących się postępowań o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (znak: [...], [...], [...]) w ogóle nie wskazują na takie kryterium. W odniesieniu do tego kryterium na poziomie "dobra" określono formę władania jako własność nieruchomości, zaś na poziomie "słaba" prawo użytkowania wieczystego. Dalej biegła przyjęła, że dla wycenianej nieruchomości należy przyjąć kryterium "dobra" (forma władania nieruchomością), pomimo iż nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym. Takie przyjęcie opisywanego kryterium nie jest dla Skarżącej zrozumiałe i nie zostało w sposób właściwy wyjaśnione w piśmie biegłej z dnia 9 września 2013 r. Wątpliwości strony skarżącej budziło także przyjęcie atrybutu waloryzującego "forma władania gruntem" i "powierzchnia nieruchomości" na poziomie 10%. W operatach szacunkowych sporządzonych w postępowaniach prowadzonych pod sygnaturami: : [...], [...], [...] biegła atrybut "powierzchnia nieruchomości" przyjęła na poziomie 20%. Z powyższego wynikać może, że wprowadzenie kryterium "forma władania gruntem" wpływa na zasadnicze kryterium, jakim jest "powierzchnia nieruchomości". Nadto biegła w operacie szacunkowym nie wskazała w jaki sposób wyliczyła wartość jednostkową prawa własności na poziomie [...] zł/m2. Biegła nie zamieściła bowiem w operacie szacunkowym żadnych działań arytmetycznych, a wskazanie jedynie na wzór stanowiący podstawę działań jest niewystarczające. Wnioskodawca nie ma żadnej możliwości zweryfikowania tego w jaki sposób biegła dokonała wyliczeń wartości prawa własności nieruchomości. Tożsame uwagi podniesiono w skardze odnośnie wyliczenia wartości współczynnika korekcyjnego. Ustalając wartość współczynnika korekcyjnego na poziomie 0,6 biegła nie wskazała, na jakiej podstawie ustaliła wartość parametru "R" na poziomie 1% (przeciętna stopa kapitalizacji). Z § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że wartość ta przyjęta może być na poziomie od 0,09 do 0,12. Biegła nie wskazała także, na jakiej podstawie ustaliła wartość parametru "Sr" (stawka procentowa opłaty rocznej) na poziomie 3%. Wskazane parametry w sposób bezpośredni wpływają na wartość współczynnika korekcyjnego, który z kolei ma decydujące znaczenie dla określenia wartości prawa użytkowania wieczystego. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. jest bezpodstawny. Rozpatrując odwołanie Wojewoda Wielkopolski w żaden sposób nie uzupełnił zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, a akta sprawy zgromadzone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wskazują, iż strona informowana była o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnych wniosków. Wojewoda wyjaśnił, iż podjął skarżoną decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w odwołaniu, gdzie wprost wyartykułowano żądanie wydania decyzji reformatoryjnej tj. orzekającej o przekształceniu. Skarżąca nie wskazała przy tym, iż w dalszym ciągu kwestionuje sporządzony w sprawie operat, czy też, że skierowała go do oceny przez Komisję Arbitrażową Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Organ odwoławczy nie mógł domniemywać, iż strona w dalszym ciągu kwestionuje poprawność sporządzonej opinii. Wnosząc o wydanie decyzji merytorycznej, w obszernym odwołaniu, sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika nie odniesiono się wcale do treści, rzekomo nadal kwestionowanego, operatu. Uzasadnione zatem było postępowanie organu odwoławczego, który dążąc do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy oraz uznając sporządzony operat za poprawny, orzekł zgodnie z wnioskiem. Innymi słowy, organ miał prawo uznać, iż w dacie wydawania decyzji - [...] marca 2014 r. - stronie postępowania znane są okoliczności sprawy, które w całości akceptuje. Nie doszło również do naruszenia art. 139 K.p.a. Decyzja organu odwoławczego nie doprowadziła do pogorszenia sytuacji odwołującej się, uchyliła bowiem niekorzystną dla strony odwołującej się decyzję organu pierwszej instancji i orzekła zgodnie z wnioskiem o przekształceniu. Występujący na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 83) osoby fizyczne i prawne, będące w dniu 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości, mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl art. 1 ust. 3 tej samej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1.Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, iż wskazane w powyższym przepisie przesłanki ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności zostały w spełnione przez R. M., albowiem była ona na dzień orzekania użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości oraz następcą prawnym spółki akcyjnej, której prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości przysługiwało na dzień 13 października 2005 r. Sporna pozostaje natomiast w niniejszej sprawie kwestia ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm., dalej u.g.n.). Zgodnie z przepisem art. 67 ust. 3a u.g.n. jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Natomiast art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Zgodnie z § 30 tego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3. Z powyższych przepisów wynika, że dla rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Następnie w celu ustalenia wartość nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego należy uzyskaną wartość pomnożyć przez współczynnik korygujący określony w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Określenie tych wartości następuje na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowane są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie zabrakło przeprowadzenia przez organy administracji rzetelnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, którego rzetelność budzi w ocenie Sądu szereg wątpliwości. Przede wszystkim wskazać należy, że biegły rzeczoznawca dokonując wyceny prawa własności gruntu podejściem porównawczym, metodą porównywania parami nie wskazał, jakie względy zadecydowały o wyborze takiej właśnie metody. Sąd nie kwestionuje, iż wycena wartości gruntu może być dokonana w taki właśnie sposób, jednakże biegły powinien uzasadnić wybór zastosowanej przez siebie metody. Analogicznie rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego dysponując danymi dotyczącymi pięciu transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej ograniczył się do dokonania porównań jedynie trzech nieruchomości, wskazując jedynie, iż odpowiada to minimalnym standardom określonym w Nocie Interpretacyjnej nr 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny. Jak trafnie wskazano zaś w skardze skoro z zapisów Noty Interpretacyjnej nr 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny wynika że zbiór nieruchomości winien obejmować co najmniej 3 nieruchomości, to w przypadku gdy rzeczoznawca posiada wiedzę o większej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi winien wskazać dlaczego odstępuje od uwzględnienia większej niż minimalna ich ilości, w sytuacji gdy można domniemywać, iż wycena oparta o większą ilość danych (transakcji porównawczych) byłaby wyceną bardziej miarodajną. Wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego budzi także brak zdefiniowania przez rzeczoznawcę stanów pośrednich atrybutów wartościujących (strona 10-11 operatu). Przykładowo odnośnie atrybutu oznaczonego jako rodzaj gruntów otaczających rzeczoznawca wyróżnił stan dobry, stany pośrednie i stan słaby, z których opisał jedynie kryteria przyjęcia dobrej i słabej oceny tego atrybutu, bez wskazania ile i jakich stanów pośrednich wyróżnia, czym się one charakteryzują i jak ich przyjęcie wpływa wielkość przyjmowanych poprawek korygujących. Jednocześnie nieruchomość wycenianą odnośnie tego atrybutu określił jako poniżej średniej (nie precyzując co powyższa ocena oznacza), a nieruchomość porównawczą nr 3 jako średnią. Podkreślić zaś należy, iż choć autorskie oceny rzeczoznawcy majątkowego, siłą rzeczy nie podlegają ściśle matematycznemu opisowi, to jednak powinny być sformułowane w sposób umożliwiający ich weryfikację, którego to wymogu przedmiotowy operat nie spełnił. Dalej wskazać należy, iż pomimo podnoszonych w tym zakresie przez stronę wątpliwości rzeczoznawca nie przedstawił obliczeń w oparciu, o które dokonał ustalenia wartości m2 wycenianej nieruchomości na [...] zł, ograniczając się w tym zakresie jedynie do wskazania, iż w załączonej do operatu tabeli nr 4 przedstawiono kolejne etapy dokonywania korekt ze względu na cechy różnicujące oraz wskazano wartości poprawione i sumy bezwzględnych wartości poprawek, które następnie podstawione zostały do wzoru na stronie 9 operatu szacunkowego. Zauważyć w tym miejscu należy, iż wzór na stronie 9 operatu w oparciu, o który rzeczoznawca ustalił wartość rynkową m2 wycenianej nieruchomości miał formułę: Śrważ = [pic] Zarówno w operacie, jak i późniejszych pismach rzeczoznawcy oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wyjaśnienia przyczyn przyjęcia takowego wzoru w istotny sposób modyfikującego powszechnie przyjmowaną w znanych sądowi z innych spraw operatach metodę obliczania wartości m2 wycenianej nieruchomości jako zwykłej średniej ważonej. Nie kwestionując co do zasady przyjętej przez rzeczoznawcę metody obliczeń zauważyć zaś należy, iż winna ona zostać wyjaśniona, co umożliwiłoby organowi weryfikację prawidłowości przedłożonego operatu. Zwykła średnia ważona z wartości poprawionych wynosiłaby bowiem: (41,25+207,16+[...]) / 3 = [...] zł/m2, a więc byłaby niższa od ustalonej przez rzeczoznawcę wartości [...] zł/m2, co oznacza, iż biorąc pod uwagę zasadę zasady postępowania określone w art. 9 i 11 K.p.a., przyjęta metoda winna być uzasadniona i wyjaśniona stronie. Dalej zauważyć należy, iż przedstawiony wzór uznać należy za stosunkowo skomplikowany i wobec odmowy przedstawienia przez rzeczoznawcę dokonanych obliczeń, a jednocześnie kwestionowania ich przez stronę, winne one być zweryfikowane pod względem rachunkowym przez orzekający w sprawie organ administracji, czego Wojewoda jednakże nie uczynił. To ostanie uchybienie, jest przy tym o tyle istotne dla sprawy, iż dokonane przez Sąd obliczenia polegające na podstawieniu do wyżej wskazanego wzoru wartości z tabeli nr 4 operatu szacunkowego nie dały wyniku odpowiadającego przejętemu w operacie. Podstawiając bowiem te wartości do powyższego wzoru i przeprowadzając obliczenia z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku otrzymamy: [pic] Uzyskany wynik wynoszący 150,67 zł/m2 różni się zatem od wyniku wskazanego w operacie szacunkowym, a wynoszącego [...] zł/m2, co również budzi istotne zastrzeżenia co do rzetelności i co za tym idzie wartości dowodowej operatu. Dalej Sąd zauważa, iż znajdujący się w aktach sprawy operat w swojej części dotyczącej ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego ogranicza się do wskazania, iż wartość współczynnika korekcyjnego dla prawa użytkowania wieczystego ustalono na poziomie 0,60 przy założeniu 10% stopy kapitalizacji ustalonej na podstawie przeprowadzonego badania rynku nieruchomości. W dodatkowym wyjaśnieniu rzeczoznawca wskazał, iż na potrzeby ustalania stopy kapitalizacji dla przedmiotowej nieruchomości przyjęto średnią stopę redyskonta weksli wg NBP za 2012 r. wynoszącą 4,75%, średnią inflację za 2012 r. wynoszącą 3,7 %, ryzyko inwestowania w Polsce na poziomie 6,75%, ryzyko rynkowe inwestowania w nieruchomości oraz ryzyko inwestowania w przedmiotową nieruchomość, które wynosi od 1% do 3%, tu przyjęto 2%, stopę wolną od ryzyka 1,01, premię z tytułu ryzyka inwestowania w Polsce 7,3%, co dało stopę kapitalizacji R wynoszącą 10,31%. Do tego fragmentu operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy orzekający w sprawie organ w ogóle się nie odniósł, choć mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i budzą istotne wątpliwości co do ich prawidłowości. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z wzorem zawartym w § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości parametr określony jako przeciętna stopa kapitalizacji ma istotny wpływ na ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego i może być określany w zakresie pomiędzy 0,09, a 0,12 (a więc zgodnie z terminologią przyjętą w operacie od 9 do 12%). Parametr ten winien być przy tym ustalany przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie badania rynku. Dla ustalenia co oznacza przeciętna stopa kapitalizacji koniecznym jest odwołanie się do § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości zgodnie z którym współczynnik kapitalizacji to współczynnik odzwierciedlający okres, w którym powinien nastąpić zwrot środków, poniesionych na nabycie nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, z dochodów możliwych do uzyskania z tych nieruchomości podobnych. Z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wynika zaś, iż stopa kapitalizacji jest odwrotnością współczynnika kapitalizacji. Powyższe stanowisko uzasadnia okoliczność, iż ten sam wynik osiągnąć można poprzez przyjęcie iloczynu stałego strumienia dochodu rocznego możliwego do uzyskania z wycenianej nieruchomości i współczynnika kapitalizacji lub ilorazu strumienia stałego dochodu rocznego i stopy kapitalizacji. Stopa kapitalizacji oznaczać zatem będzie relację rocznego dochodu z nieruchomości do ceny, za jaką została kupiona dana nieruchomość. Z przedstawionego przez rzeczoznawcę wyjaśnienia nie wynika by przeprowadził jakiekolwiek badania rynku nieruchomości pozwalające na ustalenie przeciętnej relacji rocznego dochodu z nieruchomości do ceny, za jaką została kupiona nieruchomość, lecz, iż ustalając przeciętną stopę kapitalizacji oparł się przede wszystkim na wskaźnikach makroekonomicznych takich jak stopa redyskonta weksli wg. NBP i wskaźnik inflacji oraz bliżej niewyjaśnionych wskaźnikach takich jak premia z tytułu ryzyka inwestowania w Polsce, czy też stopa wolna od ryzyka. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż z wyjaśnień rzeczoznawcy nie wynika także w jaki sposób w oparciu o przytoczone wskaźniki ustalił stopień kapitalizacji, w tym w szczególności jakich obliczeń matematycznych w tym zakresie dokonał. Inaczej rzecz ujmując zarówno z operatu szacunkowego, jak i z jakiegokolwiek innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie sposób dowiedzieć się dlaczego w operacie przyjęty został poziom wskaźnika przeciętnej stopy kapitalizacji wynoszący 0,1, a nie jakąkolwiek inną wartość mieszczącą się dopuszczonym przez prawodawcę przedziale pomiędzy 0,09 a 0,12. Kolejnym uchybieniem związanym z ustaleniem wartości prawa użytkowania nieruchomości jest brak wskazania w operacie bądź innym dokumencie w oparciu o co przyjęto stawkę procentową opłaty rocznej obowiązującą dla przedmiotowej nieruchomości jako 3%, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego dla przedmiotowej nieruchomości, czy też jakiegokolwiek innego dokumentu potwierdzającego tą okoliczność. Zauważyć przy tym należy, iż przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest obiektem w postaci [...], a więc urządzeniem infrastruktury technicznej, co w świetle art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n. sugerowałoby inna stawkę procentową opłaty rocznej i wymaga rzetelnego zweryfikowania przez organ prowadzący postępowanie. Zastrzeżenia Sądu dotyczące możliwości poddania kontroli operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. i jego rachunkowej poprawności prowadzą do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organy oceny tego głównego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy dopuścił się w tym zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie przeprowadza postępowania administracyjne pod względem merytorycznym. Zbiera materiał dowodowy i dokonuje jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Niedostrzeżenie w postępowaniu odwoławczym uchybień organu I instancji dotyczących oceny dowodów i przydatności pozyskanej przez ten organ opinii rzeczoznawcy majątkowego dla poczynienia podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie powoduje, że uchyleniu podlega nie tylko zaskarżona decyzja, ale i decyzja ją poprzedzająca. W tym wypadku bowiem przeprowadzenie wadliwej, niepełnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego dotyczy w istocie takiego dowodu, który, jak już wspomniano, nie poddaje się kontroli. Wobec tego naprawienie zaistniałych uchybień nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym i zachodziły podstawy do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. Przeprowadzenie na tym etapie postępowania administracyjnego dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, której sporządzenie zleciłby organ odwoławczy, naruszałoby też zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). W szczególności pozyskają kolejny operat szacunkowy, który dopiero po dokonaniu jego prawidłowej oceny i pozytywnym zweryfikowaniu przydatności tego dowodu do poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie, będzie mógł stanowić podstawą ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącej o możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji zauważyć należy, iż choć przepis art. 10 § 1 K.p.a. niewątpliwie ma zastosowanie w każdym rodzaju postępowania administracyjnego, w tym w postępowaniu odwoławczym, to przy ocenie skutków jego naruszenia nie można abstrahować od ratio legis tej regulacji jakim jest umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skoro zaś Wojewoda działający jako organ odwoławczy nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego (wyjaśniającego) i opierał się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ pierwszej instancji, a jego rola ograniczyła się do rozpoznania środka odwoławczego, to nie sposób uznać by brak zawiadomienia przez organ drugiej instancji stron w trybie art. 10 § 1 K.p.a., w sposób realny naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślić należy, iż w postępowaniu przez organem I instancji uprawnienia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu zostały zachowane. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przesłanką uwzględnienia skargi na decyzję może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś skarżąca nie wykazała jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć niewątpliwe naruszenie przez organ drugiej instancji art. 10 § 1 K.p.a., którego to - choćby potencjalnego - wpływu Sąd nie dopatrzył się w realiach niniejszej sprawy również z urzędu. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I w sentencji wyroku. Z kolei w pkt III wyroku Sąd, działając na podstawie art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd miał na uwadze przedmiot sprawy i wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych, jak również koszty związane zastępstwem procesowym strony (wynagrodzenie adwokata i oplata skarbowa od pełnomocnictwa).