II SA/Po 578/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji") decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej również jako: "organ I instancji" albo "Prezydent") z dnia 25 listopada 2024 r. odmawiającą P. G. (dalej jako: "inwestor" albo "skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w K. przy ul. [...] (dalej również jako: "inwestycja"). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 30 czerwca 2023 r., wyjaśniając, że organ I instancji, decyzją z 25 listopada 2024 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy, uznając, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), w szczególności w zakresie zachowania wymogów dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy. Zwrócono uwagę, że przedmiotowy wniosek jest kolejnym wnioskiem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, jednakże pomimo zmiany zakresu wniosku, dopuszczenie planowanej inwestycji wiązałoby się z wprowadzeniem zabudowy mieszkaniowej w głąb terenów rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołaną na wstępie decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając stanowisko, że sporządzona analiza urbanistyczna wskazuje, że teren inwestycji (działka [...]) ma charakterystyczną, bardzo dużą głębokość, sięgając od ul. [...] aż do [...]. Ustalono, że historycznie ukształtowana zabudowa w tym rejonie ma charakter przyuliczny, co powoduje, że dopuszczenie zabudowy, w sposób, w jaki wnioskuje inwestor, stwarzałoby ryzyko niekontrolowanej urbanizacji "w głąb" terenów o profilu rolniczym i stanowiłoby naruszenie zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego . Na powyższą decyzję inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez: dowolne ustalenia faktyczne, w szczególności błędne przyjęcie, że teren inwestycji jest zlokalizowany "pośród terenów zabudowy rolnej". Skarżący podniósł, że w rzeczywistości teren ten znajduje się "pośród zabudowy jednorodzinnej", wskazując na istnienie co najmniej 25 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym oraz pominięcie faktu wydania warunków zabudowy dla działek sąsiednich (nr [...] oraz [...]) oraz faktu, że na działkach [...] i [...] planowana jest realizacja inwestycji celu publicznego (sieć gazowa); 2. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania i niewystarczające uzasadnienie decyzji. Skarżący zarzucił, że organ II instancji bezkrytycznie powołał się na opinię urbanisty, nie przedstawiając własnej analizy prawnej oraz brak wyjaśnienia, w jaki sposób budowa jednego nowego domu jednorodzinnego miałaby negatywnie wpłynąć na funkcjonowanie 25 istniejących domów i naruszyć zasadę sąsiedztwa; 3. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa . Skarżący argumentował, że zasada ta ma na celu uniemożliwienie wprowadzenia zabudowy o innym typie, a nie zabudowy tożsamej (jednorodzinnej), która już dominuje na danym obszarze (25 budynków), uznanie, że pomimo możliwości ustalenia parametrów technicznych (co wynikało z analizy urbanistycznej), nie można wydać decyzji pozytywnej, błędne oparcie odmowy na fakcie istnienia gruntów rolnych w sąsiedztwie . Skarżący podniósł, że analiza powinna opierać się na istniejących budynkach, a nie na gruntach niezabudowanych, oraz że taka interpretacja uniemożliwiałaby jakąkolwiek nową zabudowę, 4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa przez odmowę wydania warunków, podczas gdy dla działek sąsiednich (nr [...]) oraz dla działki nr [...] (przed podziałem, z której wydzielono m.in. działkę [...]) takie warunki wydano. Skarżący w skardze podkreślał również, że obecny wniosek dotyczy tylko jednego budynku i nie obejmuje budowy drogi wewnętrznej (jak poprzednie wnioski), a budynek ma być zlokalizowany w pobliżu działki [...], a nie w głębi terenu. Powyższe argumenty zostały powtórzone podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 14 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy administracji prawidłowo uznały, że planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności wymogu wynikającego z pkt 1 tego przepisu, znanego jako zasada dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza urbanistyczna była prawidłowa. Okolicznością bezsporną, nie kwestionowaną przez strony, pozostaje, że w sposób prawidłowy wyznaczono obszar analizowany, jak również prawidłowo opisano zabudowę występująca na sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Idąc dalej, wyjaśnić należy, co wielokrotnie czyniły sądy administracyjne (w tym w sprawach dotyczących tych samych działek skarżącego - w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OSK 688/24, II OSK 58/24, czy II OSK 2152/22), że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma charakter złożony (koniunkcyjny). Oznacza to, że dla jego spełnienia nie wystarczy wykazanie kontynuacji samej funkcji (w tym przypadku mieszkaniowej), ale konieczne jest również wykazanie możliwości kontynuacji pozostałych elementów, w tym kluczowego dla tej sprawy sposobu zagospodarowania terenu. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że o ile kontynuacja funkcji mieszkaniowej jest w analizowanym obszarze zachowana (co słusznie podnosi skarżący, wskazując na 25 istniejących budynków), o tyle planowana inwestycja w sposób rażący narusza zasadę kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu. Z analizy akt sprawy, w tym analizy urbanistycznej wraz z załącznikiem graficznym, jednoznacznie wynika, że istniejąca zabudowa w rejonie ul. [...] (zarówno jednorodzinna, jak i zagrodowa) ma charakter zwartej zabudowy przyulicznej. Budynki te zlokalizowane są w bliskim sąsiedztwie drogi publicznej. Tymczasem teren inwestycji (działka [...]) to rozległy, niezabudowany grunt, który "wchodzi klinem w głąb terenów rolnych", sięgając aż do [...]. Dopuszczenie zabudowy na tym terenie, w oddaleniu od istniejącej linii zabudowy przy ul. [...], stanowiłoby wyłom w istniejącym ładzie przestrzennym. Byłaby to realizacja obiektu poza istniejącą strukturą, co jest sprzeczne z celem art. 61 u.p.z.p., którym jest ochrona ładu przestrzennego i niedopuszczanie do tzw. "rozlewania się" zabudowy. W powyższym świetle argument skarżącego, że organy bezzasadnie skupiają się na "gruntach rolnych" zamiast na "budynkach", jest chybiony. To właśnie analiza relacji istniejących budynków do otaczających je gruntów (zarówno zabudowanych, jak i niezabudowanych) pozwala określić sposób zagospodarowania, czyli istniejącą strukturę urbanistyczną. W tej sprawie strukturą tą jest zabudowa liniowa, przyuliczna, a nie rozproszona zabudowa w głębi pól. Przechodząc do zarzutów proceduralnych – związanych z naruszeniem zasad ogólnych określonych w art. 7, 77, 80 i 107 – K.p.a., zarzuty te Sąd uznał za niezasadne. Organy zebrały kompletny materiał dowodowy, w tym kluczową dla sprawy analizę urbanistyczną i dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego. Ustalenie, że działka leży "pośród terenów rolnych" nie jest dowolne – odnosi się do faktu, że działka [...] wchodzi w głąb terenów niezabudowanych, wykorzystywanych rolniczo, co jest zgodne ze zgromadzonym materiale dowodowym. Uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, choć istotnie opiera się na opinii biegłego urbanisty, w sposób wystarczający przedstawia motywy rozstrzygnięcia, wskazując na brak kontynuacji sposobu zagospodarowania jako główną przyczynę odmowy. Co do zarzutu naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) również powyższy zarzut nie jest zasadny. Zasada równości wymaga, aby podmioty w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej były traktowane jednakowo. Skarżący powołuje się na decyzje dla działek nr [...] i dawnej działki nr [...]. Zwrócić jednak należy uwagę, że sytuacja faktyczna tych działek jest odmienna. Działki takie jak [...] znajdują się bezpośrednio przy drodze publicznej, a zatem ich zabudowa wpisuje się w istniejący, przyuliczny sposób zagospodarowania. Nie można zatem mówić o naruszeniu zasady równości, gdyż stan faktyczny działki skarżącego (położenie w głębi terenu) jest inny. Sąd zauważa, że Skarżący podnosi, iż obecny wniosek (dotyczący jednego budynku) jest inny niż poprzednie (dotyczące siedmiu lub dwóch budynków wraz z drogą wewnętrzną). Jakkolwiek zmiana liczby budynków jest faktem, nie zmienia to kluczowej przeszkody prawnej. Problemem nie jest liczba budynków, lecz lokalizacja zabudowy naruszająca sposób zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt (i co potwierdziły organy), wniosek nadal obejmuje działkę [...], która sięga w głąb terenów rolnych. Nawet jeśli skarżący deklaruje budowę blisko ul. [...], zawężając teren inwestycji jedynie do części działki nr [...], to jednak organy muszą oceniać wniosek w kontekście terenu nim objętego. Dopuszczenie zabudowy na tej działce (w tym na jej części), w oddaleniu od zwartej zabudowy przyulicznej, nadal stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w dalszej perspektywie stanowiłoby wyłom w istniejącym sposobie zagospodarowania na terenie analizowanym, umożliwiając w przyszłości niekontrolowany rozwój zabudowy mieszkaniowej na terenach rolnych. Reasumując, organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały właściwej wykładni prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Słusznie uznano, że chociaż planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową, to nie kontynuuje ona sposobu zagospodarowania terenu, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji, oddalając skargę jako bezzasadną.