II SA/Po 58/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Burmistrz Miasta i Gminy Ś. decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 20 w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20, art. 23, art. 23 lit. a, art. 24, art. 25, art. 26, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił przyznania A. J. świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz H. F.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] września 2021 r. wpłynął do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. wniosek A. J. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad wujem H. F.. Jak ustalił organ, H. F. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Orzeczenie to wydane zostało do dnia [...] sierpnia 2025 r., natomiast pkt V orzeczenia wskazuje, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] czerwca 2019 r. Siostra H. F., a jednocześnie matka A. J. - M. S. posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. H. F. posiada jeszcze brata, J. F., który mieszka w B. Dolnym i nie utrzymuje kontaktu z bliskimi. Wobec tego należało odmówić wnioskodawczyni przyznania świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W odwołaniu z dnia [...] listopada 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 17 u.ś.r. W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że choć organ I instancji nie kwestionuje faktu sprawowania przez odwołującą opieki nad wujem, to uznał, że na odwołującej nie ciąży wobec wuja obowiązek alimentacyjny, stąd też nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie odwołującej przyjęta przez organ I instancji interpretacja art. 17 u.ś.r. w niniejszej sprawie rażąco narusza Konstytucję RP, tym bardziej, że wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało już decyzje organów I instancji i w analogicznym stanie faktycznym i prawnym i przyznawało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podobny pogląd pojawia się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie regulują kwestii opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki i nie obligują do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustalają natomiast w sposób precyzyjny, która z osób obowiązanych do alimentacji i po spełnianiu jakich przesłanek może otrzymać rekompensatę finansową ze strony Państwa za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny, tj. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania - obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Przechodząc do meritum organ odwoławczy wskazał, że odwołująca jest siostrzenicą niepełnosprawnego podopiecznego, a zatem nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten obciąża bowiem w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo podopiecznego, a nie zstępnych rodzeństwa. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS [...], zgodnie z którą krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny został ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji. Tym samym osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Skoro odwołująca jest siostrzenicą H. F., to jako na zstępnej jego siostry nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny i nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze z dnia [...] grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 i art. 81a K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż sporne regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Akceptacja wykładni art. 17 u.ś.r. dokonana przez organy orzekające w niniejszej sprawie naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). Dalej skarżąca powołując się na wyroki NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1873/10 i z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1407/12 podkreśliła, że sądy administracyjne w licznych orzeczeniach akceptowały przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także osobom, na których w ogóle nie ciążył obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Oś sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy Burmistrz Miasta i Gminy Ś. zasadnie odmówił A. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym wujem H. F.. Odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym wujem organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ I instancji powołał się także na brak spełnienia w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., tj. wskazał na fakt posiadania przez H. F. siostry i brata, którzy nie są małoletni i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszej kolejności. Z kolei organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do wskazanych przez organ I instancji powodów odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uznając, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznanie, albowiem na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem wuja. Dla porządku, odnosząc się w pierwszej kolejności do przyczyn odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych przez organ I instancji wskazać należy, że w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po 18. roku życia, względnie 25. roku życia nie mogło stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Niezasadnie także organ I instancji powołał się na treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., albowiem posiadanie przez osobę niepełnosprawną osób spokrewnionych w pierwszym stopniu ma znaczenie w sytuacji, gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego występuje osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Tymczasem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, z uwagi na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie może być w niniejszej sprawie przyznanie, albowiem na skarżącej w ogóle nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem wuja. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), a także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważenia wymaga, że w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązał wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Regulacja ta wyraźnie ogranicza zatem krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą wyłącznie do osób zobowiązanych do alimentacji. Z tych względów dokonując wykładni omawianego przepisu należy odwołać się do unormowań ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.; dalej: "K.r.o."), w części dotyczącej obowiązku alimentacyjnego. Wobec powyższego wskazać należy, że legalną definicję obowiązku alimentacyjnego zawiera przepis art. 128 K.r.o. stanowiąc, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 61 zn. 7 K.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są z kolei osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (§ 1). Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się wstępnych (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd.) oraz zstępnych (dzieci, wnuki, prawnuki itd.). Stosownie do art. 129 § 1 K.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Mając na uwadze powyższe regulacje podkreślić należy, że obowiązkiem alimentacyjnym ustawodawca obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Co za tym idzie, krewni w linii bocznej, jak również osoby niespokrewnione, nie są objęci obowiązkiem alimentacyjnym. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że skarżąca nie jest krewną w linii prostej czy też rodzeństwem H. F., ale krewną w linii bocznej (jego siostrzenicą). Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wchodzi do określonego przepisami K.r.o. kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec H. F.. Z tego też powodu nie przysługuje jej prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad wujem. W kontekście zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że od dnia podjęcia przez NSA uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że osoba, która nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, i to bez względu na to, czy faktycznie taką opiekę sprawuje (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tezą tej uchwały, "osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.". W uzasadnieniu do wskazanej uchwały NSA wskazał, że nie można powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Uchwała ta zachowała przy tym aktualność na tle obecnie obowiązującego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1637/21). Dodatkowo wskazać należy, że przepisy stanowiące podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 (OTK Seria A 2006 nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK Seria A 2008 nr 6, poz. 107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK Seria A 2008 nr 6, poz. 109), Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Reasumując, istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie więc trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl [...]). Wobec tego nie można, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt I OSK [...]). Wobec tego należało podzielić zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji argumentację organu odwoławczego, że brak obowiązku alimentacyjnego pomiędzy skarżącą, a H. F. wyklucza możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] stycznia 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).