II SA/Po 580/13

Dnia 21 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi " X" spółki akcyjnej z siedzibą w K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013r nr SKO.[...], SKO.[...], SKO.[...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargi Decyzjami z dnia [...] 2012 r. o [...], Prezydent Miasta P. stwierdził wygaśniecie z dniem 1 października 2012 r. zezwoleń nr [...],[...] i [...] wydanych w stosunku do podmiotu: "A" S.A [...] (dalej: Spółka), na sprzedaż alkoholów w sklepie pod adresem [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U.z 2007 r. Nr 70 poz. 473 ) w terminie do dnia 30 września 2012 r. przedsiębiorca zobowiązany był wnieść III ratę opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wobec faktu niewypełnienia tego obowiązku oraz braku ustawowej możliwości przywrócenia terminu do wniesienia opłaty lub uznania wpłaty po terminie, orzeczono jak w sentencji. Organ wskazał nadto, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie zezwolenia ma charakter deklaratoryjny tj. potwierdza jedynie skutek, który wystąpił z mocy ustawy. Odwołania od powyższych decyzji wniosła Spółka zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 111 ust. 8 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędne przyjęcie, że zasadę uiszczenia opłat w trzech równych ratach i ściśle zakreślonych terminach (tj. do 31 stycznia , do 31 maja, do 30 września) wyrażoną w art. 111 ust. 7 tej ustawy stosuje się także w przypadku uiszczania opłat w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności - reguła określona w art. 111 ust. 8 tej ustawy, podczas, gdy są to dwie różne i niezależne od siebie podstawy wnoszenia opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 162 § 1 pkt 2 i par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne orzeczenie na ich podstawie, podczas gdy przepisy te nie dają podstaw do podjęcia decyzji w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu z powodu naruszenia art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzytoczenie i niewyjaśnienie właściwej podstawy prawnej decyzji, w szczególności dlaczego zastosowano terminy i sposób uiszczania opłat wskazany w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, skoro skarżąca obowiązana była do uiszczenia opłaty proporcjonalnej wskazanej w art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Decyzjami z dnia [...] 2013 r. o nr [...], nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Prezydenta Miasta P.. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przedsiębiorca zobowiązany jest w terminie do dnia 31 stycznia br. złożyć pisemne oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim oraz uiścić opłatę z tytułu korzystania z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych- art. 11 ust. 7 cyt. ustawy. Opłata wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Niedopełnienie tego obowiązku zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 powołanej ustawy skutkuje wygaśnięciem zezwolenia. W przedmiotowej sprawie opłata z tytułu korzystania z tego zezwolenia (trzecia rata) nie wpłynęła w ustawowym terminie na konto Gminy. Kolegium wskazało, iż przedmiotowe zezwolenie ważne było do 29 października 2012 r. Spółka wniosła w 2012 r. opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu w ww. punkcie sprzedaży w następujących terminach: I rata- 18 stycznia 2012 r., II rata – 21 maja 2012 r., III rata- w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia- 16 października 2012 r. Oznacza to, że Spółka wniosła trzecią ratę 16 dni po ustawowym terminie. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że argumenty, które podaje odwołujący nie mogą być wzięte pod uwagę. Ustawodawca nie podaje w ustawie innych terminów do wniesienia opłaty za korzystanie z zezwoleń, które zaczynają się w trakcie roku lub kończą przed upływem danego roku. Terminy ustawowe ściśle określone to: 31 stycznia, 31 maja oraz 30 września danego roku, w którym przedsiębiorca korzysta z zezwoleń. Na zakończenie wyjaśniono, iż zarówno termin do złożenia oświadczenia o wielkości sprzedaży alkoholu w roku poprzednim, jak i dokonania opłaty za korzystanie z zezwolenia, jest terminem materialnym, stąd jest on nieprzywracalny, a nawet jego niewielkie uchybienie skutkować musi wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia. Skargę na powyższe decyzje organu odwoławczego wywiodła na J. M. Polska SA zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie art. 111 ust. 8 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca obowiązana była do uiszczenia opłaty z tytułu korzystania z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w trzech równych ratach do 31 stycznia, do 31 maja, do 30 września również w roku nabycia lub utraty ważności zezwolenia, podczas, gdy skarżąca w takim przypadku zobowiązana była do uiszczenia tzw. opłaty proporcjonalnej (art. 111 ust.8). Zdaniem strony skarżącej całkowicie chybiona i nie znajdująca oparcia w przytoczonych przepisach prawa jest interpretacja organu jakoby skarżąca zobowiązana była do uiszczenia do dnia 30 września 2012r. trzeciej raty, w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia (tj. za okres od 30 września 2012r. do 29 października 2012r.). Zdaniem skarżącej zasady ponoszenia opłat uregulowane w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) oraz art. 111 ust. 8 tej ustawy stanowią dwie różne i niezależne od siebie podstawy uiszczania opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, których nie można łączyć, tworząc (jak to w niniejszej sprawie uczyniły organy publiczne), nieznane w tej ustawie konstrukcje prawne. Gdyby wolą ustawodawcy było uiszczanie opłat wyłącznie w ratach, a ostatniej III raty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia (w przypadku gdy koncesja nie obejmuje pełnego roku kalendarzowego) to wyraźnie obowiązek taki zostałby zawarty w przepisach prawa. Błędne zaś interpretacje regulacji prawnych przez organ nie mogą być podstawą niekorzystnych dla podmiotów gospodarczych rozstrzygnięć, gdyż narusza to zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Zdaniem skarżącej zasada ratalnej zapłaty za korzystanie z zezwolenia dotyczy wyłącznie przypadków, gdy zezwolenie obejmuje cały rok kalendarzowy. Nie znajduje natomiast zastosowania w roku utraty ważności zezwolenia (jak to miało miejsce w przedmiotowym przypadku). Tym samym podjecie decyzji o wygaśnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu w trybie art. 18 ust. 12 pkt 5 Ustawy o wychowaniu w trzeźwości z powodu spóźnionej zapłaty ostatniej raty (a więc naruszenia art. art. 111 ust. 7 Ustawy) podczas, gdy skarżąca obowiązana była do uregulowania opłaty proporcjonalnej w trybie art. 111 ust. 8 Ustawy, co notabene (choć w częściach) uczyniła, jest nieprawidłowe. Niekonsekwencja organu, który zasadę proporcjonalności uiszczania opłat stosuje całkowicie dowolnie, tj. według tylko sobie znanych reguł, wprowadza chaos i przede wszystkim ujawnia niezgodnie z prawem postępowanie organu. Spółka zarzuciła nadto naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzytoczenie i niewyjaśnienie na jakiej podstawie i w jakim zakresie do uiszczania opłaty proporcjonalnej wskazanej w art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), stosuje się terminy i sposób uiszczania opłat wskazany w art. 111 ust. 7 tej ustawy oraz dlaczego prawidłowe było powołanie się przez organ I Instancji na art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) skoro ustawodawca w tym przepisie nie wymienia art. 111 ust. 8 tej ustawy, jako podstawy wygaszenia decyzji z mocy praw. Zarzucono także naruszenie: - art. 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przy podejmowaniu decyzji faktu, iż skarżąca uiściła w całości opłatę wskazaną w art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a opłata ta została przyjęta i zaliczona przez Prezydenta Miasta P. na poczet należności związanych z korzystaniem z zezwolenia na sprzedaż alkoholu; - art. 78 kodeksu postępowania administracyjnego przez pominięcie dowodów z przesłuchania świadków A. B .i W.K. j, na okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzjach. Postanowieniami z dnia 20 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi "A". z siedzibą w K. u na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. o nr [...], nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012, poz. 1356 ze zm. – dalej "ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi") gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W przepisach art. 111 ust. 2-6 określono sposoby ustalania wysokości tej opłaty. Z kolei z art. 111 ust. 7 powołanej ustawy wynika, iż opłata, o której mowa w art. 111 ust 1 winna być wnoszona na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 111ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest terminem materialnym. Jak wskazuje ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin zakreślony dla wniesienia określonej opłaty jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r. sygn. II GSK 817/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei z art. 18 ust.12 pkt 5 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że zezwolenie wygasa w przypadku niedokonania opłaty w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7. Z powyższych regulacji wynika, iż nieuiszczenie opłaty w zakreślonym terminie skutkować musi sankcją w postaci wygaśnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Podkreślić bowiem trzeba, że sankcja z art. 18 ust. 12 pkt 5 powołanej ustawy w postaci wygaśnięcia konkretnego typu zezwoleń jest przewidzianą wprost przez prawo bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją niedotrzymania terminów dokonywania opłaty za korzystanie z przyznanych zezwoleń (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II GSK 81/09 – orzeczenie dostępne jw.). Obowiązek uiszczenia opłaty oraz skorelowana z nim sankcja w postaci wygaśnięcia posiadanego zezwolenia ma bowiem konstrukcję obowiązku wynikającego bezpośrednio z mocy ustawy. Oznacza to, że niezrealizowanie obowiązku dokonania opłaty przez podmiot uprawniony powoduje powstanie po stronie organu administracji obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej o wygaśnięciu posiadanego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca Spółka była zobowiązana do uiszczania opłat za korzystanie z trzech zezwoleń (nr [...],[...] i [...]) na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie położnym w P. przy ul. [...], które były ważne do dnia 29 października 2012 r. Bezspornym jest również, iż strona skarżąca nie uiściła trzeciej raty opłat w terminie do 30 września 2012 r. Jak wynika z ustaleń organu opłata ta została uiszczona dopiero w dniu 16 października 2012 r. Zdaniem skarżącej Spółki w ostatnim roku obowiązywania zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie znajdzie zastosowania zasada ratalnego uiszczania opłaty określona w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zdaniem strony w roku tym obowiązuje reguła określona w art. 111 ust. 8 omawianej ustawy, który to przepis przewiduje, iż w ostatnim roku obowiązywania zezwolenia dokonuje się opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. Przepis ten stanowiąc, zdaniem strony, odrębną regulację i nie określa terminów uiszczenia tej opłaty. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Nie znajduje ono bowiem uzasadnienia w brzmieniu przepisów powoływanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z treści art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, opłaty, o których mowa w ust. 1-5, dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez skarżącą Spółkę wyroku z dnia 18 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 1068/10 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) art. 111 ust. 8 wprowadza wyjątek od zasady, iż wysokość tej opłaty jest ustalana według ustawowego wzorca zawartego w ust. 1 do 5 tego artykułu – na cały rok kalendarzowy – bowiem w przypadku, gdy okres ważności zezwolenia jest krótszy niż cały rok kalendarzowy, to opłaty dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do tego okresu. Z orzeczenia tego wynika, iż wyjątek ten dotyczy jedynie wysokości opłaty, którą w pierwszym i ostatnim roku obowiązywania zezwolenia, uiszcza się w wysokości proporcjonalnej. Natomiast przepis ten w żaden sposób nie modyfikuje terminów uiszczania tej opłaty. W tym zakresie nadal obowiązuje zatem określona w art. 111 ust. 7 zasada uiszczania opłaty w ratach płatnych w terminach w 31 stycznia, 31 maja i 30 września. Z tym, iż ostatnim roku ważności zezwolenia raty ta nie są uiszczane w częściach równych lecz w wysokości proporcjonalnej do ważności zezwolenia. Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż opłata proporcjonalna, o której mowa w art. 111 ust. 8 powoływanej ustawy może być uiszczana w innych terminach niż te określone w art. 111 ust. 7. Prawodawca określając sytuacje, w których opłata z tytułu korzystania z zezwolenia na sprzedaż alkoholu ma być proporcjonalna do okresu ważności tego zezwolenia nie przewidział bowiem wprost wyjątku od zasady, że opłata ta winna być uiszczana w ratach w terminach 31 stycznia, 31 maja i 30 września. Tym samym nie można rozszerzająco interpretować przepisu art. 111 ust. 8 powoływanej ustawy jak chce tego skarżąca Spółka. Zgodnie z dyrektywą interpretacyjną, która dotyczy interpretacji przepisów wprowadzających wszelkie wyjątki w prawie, nie można tych przepisów interpretować rozszerzająco – exceptiones non sunt extendendae. Oznacza to obowiązek interpretowania przepisów prawa, które zawierają normy wprowadzające wyjątki od norm ogólnych, w sposób literalny, tzn. ani zawężająco, ani rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r. o sygn. akt II FSK 2336/11 – dostępny na stronie internetowej dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, iż nietrafny jest zarzut błędnej interpretacji przez organy przepisów art. 111 ust. 7 i 8 oraz art. 18 ust. 12 pkt 5 powoływanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Organy prawidło ustaliły, iż ustawowe terminy uiszczania rat opłaty z tytułu korzystania z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczą także opłat uiszczanych w ostatnim roku ważności zezwolenia. Tym samym, wobec nieuiszczenia przez stronę w terminie III raty ww. opłaty, organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, odniósł się do zarzutów strony i słusznie zauważył, iż ustawodawca nie przewidział innych terminów o uiszczania opłaty w pierwszym i ostatnim roku obowiązywania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Odnosząc się do podnoszonej w toku postępowania administracyjnego kwestii zaliczenia nadpłaty podatku od nieruchomości na poczet opłaty z tytułu korzystania z zezwolenia na sprzedaż alkoholu zauważyć, iż wniosek w tym zakresie został skierowany do organu po upływie terminu do uiszczenia tej opłaty (po 30 września 2012 r.). Zatem nawet gdyby wniosek strony został uwzględniony pozytywnie to i tak nie można byłoby uznać, iż opłata ta została wpłacona w terminie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.