II SA/Po 587/21

Dnia 6 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta G. Z. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] (znak: [...]); II. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] maja 2020 r., do Urzędu Gminy w Z. wpłynął wniosek R. B. oraz M. P. (zwanych dalej "inwestorami") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku usługowego na budynek usługowy świadczący całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku. Inwestycja miała być zrealizowana na działkach [...] oraz [...] tj. przy ul. [...] w Z. . Inwestorzy byli reprezentowaniu przez pełnomocnika – P. C.. W dniu złożenia wniosku, działki były zagospodarowane w ten sposób, że znajdują się na nich budynek mieszkalny jednorodzinny (nie oddany do użytkowania) oraz budynek usługowy. Do wniosku inwestorów dołączono pismo E. O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej dla planowanej inwestycji, opinię techniczną Z. sp. z o.o. z siedzibą w Z. o istniejącym przyłączeniu wodociągowym oraz przyłączeniu do kanalizacji sanitarnej, oświadczenie P. sp. z o.o. oddział z. w P. o warunkach przyłączenia do sieci gazowej, pełnomocnictwo dla P. C., oraz odpisy map ewidencyjnych. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wójt Gminy Z. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wniosku inwestorów. W dniu [...] września 2020 r. inwestor – R. B. uzupełnił wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez nadesłanie mapy zasadniczej w skali 1:1000. Dnia [...] października 2020 r. inwestorzy wnieśli o zmianę treści projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z udostępnieniem im tego projektu. Inwestorzy wnieśli o uwzględnienie maksymalnej szerokości elewacji frontowej, podwyższenie górnej elewacji frontowej do wysokości 7,9 m, ustalenie kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki prostopadle lub równolegle oraz ustalenie układu połaci dachowych jako stromy dwuspadowy lub płaski. Z kolei pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. inwestorzy wnieśli o zmianę wniosku poprzez uwzględnienie pomiarów terenowych wykonanych przez geodetę w zakresie udokumentowania faktycznej wysokości istniejącego budynku. Na początku 2021 r. przygotowano projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Projekt decyzji sporządził urbanista kwalifikowany. Projekt decyzji został przesłany do zaopiniowania przez Zarządcę Dróg Gminnych oraz W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wójt (działając jako zarządca dróg gminnych) pozytywnie zaopiniował projekt decyzji. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Wójt zawiadomił strony, w tym M. F. (zwaną dalej "Skarżącą") o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwał je do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Dnia [...] lutego 2021 r. Skarżąca oraz W. G. (zwani dalej łącznie "stronami") stawili się w Urzędzie Gminy w Z. celem zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na pismo Skarżącej oraz W. G. w przedmiocie planowanej inwestycji, Wójt wyjaśnił, że w tym momencie nie można przesądzić, jakie będą konkretne parametry planowanej inwestycji. Wystarczające jest wskazanie "widełek". Decyzja o warunkach zabudowy wskazuje bowiem jedynie maksymalne wartości, których nie można przekroczyć na tym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] (znak: [...]) Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku usługowego na budynek usługowy – całodobowa placówka opiekuńcza dla osób w podeszłym wieku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą, której realizacja została przewidziana na działkach o nr ew. [...] oraz [...] przy ul. [...] i ul. [...] w Z. . W uzasadnieniu decyzji przedstawiono, że organ I instancji nie mógł się zgodzić ze wszystkimi zaproponowanymi parametrami, jakich oczekiwali inwestorzy. Ustanowiono parametry w górnych granicach. Uznając, że Wójt jest związany charakterem inwestycji, a nie jest związany parametrami, jakie zaproponowali inwestorzy, nie wyrażono zgody na przyjęcie zawyżonych parametrów, które nie występują w obszarze analizowanym. Jako front działki przyjęto tę część, która przylega do ulicy [...]. Mając na względzie obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wyznaczono go w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki i tym samym dokonano analizy. Analiza stanowiła załącznik do decyzji wraz z mapą. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli Skarżąca oraz W. G.. Strony wniosły o uchylenie decyzji Wójta z uwagi na sposób prowadzenia postępowania administracyjnego oraz podstawy prawne i merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Strony zarzuciły Wójtowi: 1) niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych zaistniałych w prowadzonym postępowaniu – śledząc przebieg postępowania na żadnym etapie nie zostali poinformowaniu o stwierdzonych przez organ I instancji brakach w złożonym wniosku oraz jego uzupełnieniu przez inwestorów o dodatkową mapę zasadniczą. Strony nie zapoznały się z projektem decyzji oraz wnioskiem o zmiany wniesione przez inwestorów oraz wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ten etap został ujawniony dopiero w odebranej przez nich decyzji. W żadnym wcześniej udostępnionym dokumencie nie było wzmianki o tego rodzaju dokumentach i czynnościach w tym również w udostępnionym projekcie decyzji; 2) wprowadzenie istotnych – niezrozumiałych dla nich zmian w wydanej decyzji w stosunku do przedstawionego im projektu decyzji. Dotyczą one między innymi – zmian w szerokości elewacji frontowej budynku po przebudowie i rozbudowie z 14,2 m do 24,66 m z tolerancją do 20%, zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z 7 do 7,75 m (zdaniem stron budynek będzie za wysoki), zmianie ulega geometria dachu (z dachu stromego dwuspadowego z prostopadłym kierunkiem głównej kalenicy w stosunku do frontu działki w decyzji pojawia się kalenica ulokowana prostopadle lub równolegle w stosunku do frontu działki, a dach może być także płaski). Ten sposób postępowania organu I instancji jest niedopuszczalny i nie budzi zaufania do organów władzy publicznej. Strony mają wrażenie, że Wójt zmierzał do zadowolenia inwestorów i zagwarantowania im swobody inwestycyjnej bez troski o środowisko kulturowe, ład przestrzenny oraz ich interes prawny i faktyczny; 3) wybiórcze udostępnienie zgromadzonej dokumentacji – dopiero z doręczonej decyzji dowiedziano się o istnieniu dokumentów i zdarzeń, które miały miejsce w trakcie postępowania, a które nie zostały im udostępnione przez Wójta, w tym również podczas osobistych wizyt w Urzędzie Gminy w Z. . Zdaniem stron, nieprawidłowo ustalono szerokość frontu działki. Przyjęta suma frontu dwóch działek prowadzi do nadmiernie zwiększonego rozwarstwienia w zakresie ładu przestrzennego, gdyż w obszarze analizowanym znalazło się zbyt dużo działek podlegających analizie. Strony uważają, że z tej samej drogi publicznej nie ma dostępu do działek podobnych żadna inwestycja, która kontynuowałaby tę funkcję. Żaden budynek przy ul. [...] nie posiada takich parametrów, jak planowana inwestycja. Tym samym, planowana inwestycja nie miała także spełniać warunku kontynuacji funkcji. Nie ustalono poszczególnych wskaźników analizowanych w toku postępowania oraz wprowadzono odstępstwa w zakresie ustalenia parametrów, które są niczym nie poparte. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium dokonało wyłożenia istoty przepisów, jakie znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Uznano następnie, ze obszar analizowany został należycie wyznaczony. Ponieważ na działkach inwestycyjnych znajdują się już obiekty usługowe, nie ma możliwości uznać, że nowa inwestycja nie będzie kontynuować funkcji już zastanej w obszarze analizowanym. Zasadnicza część inwestycji – budynki, będą realizowane na jednej działce, na drugiej – część rekreacyjna. Przyjęte parametry są zgodne z wolą inwestorów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła pełnomocnik stron – r. pr. A. L.. Decyzja organu II instancji została zaskarżona w całości. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z § 3 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta wydanej z naruszeniem powołanych przepisów, polegającym na błędnym przyjęciu, że frontem działki jest jej granica położona przy ul. [...], podczas, gdy inwestor jednoznacznie nie określił tego we wniosku, co spowodowało nieuzasadnione powiększenie obszaru analizowanego; 2) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta wydanej z naruszeniem powołanych przepisów, bowiem nieprawidłowo wyznaczono w niej parametry nowej zabudowy tj.: a) w sposób nieuzasadniony odstąpiono od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej wynikającej ze średniej szerokości elewacji frotowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, b) w sposób nieuzasadniony odstąpiono od wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, alternatywnie według średniej wartości występującej na obszarze analizowanym, c) nieprawidłowo wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy wskazując wyłącznie jego maksymalną wartość; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla budynku usługowego – całodobowej placówki opiekuńczej dla osób w podeszłym wieku na terenie intensywnej zabudowy jednorodzinnej, której to funkcji nie da się pogodzić z istniejącą na obszarze analizowanym zabudową tj. naruszenie warunku kontynuacji funkcji zabudowy sformułowanego w powołanym przepisie; 4) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w oparciu o nieaktualne, w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, warunku przyłączenia do sieci energetycznej tj. naruszenie wymogu zapewnienia wystarczającego dla planowanego zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia; 6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej; 7) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 8) art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania; 9) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności postępowania. Na tej podstawie, strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik stron podniosła, że istnieją poważne wątpliwości co do prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego wyznaczonego trzykrotnością frontu działki. Frontem jest ta część działki inwestycyjnej z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ta okoliczność, zdaniem stron nie została wyjaśniona. Z wniosku wynika, że wjazd na działkę i wyjazd będzie się odbywać z ulicy [...] oraz [...]. W decyzji przyjęto dłuższy bok tj. od ulicy [...], co nie wynika z wniosku inwestorów, co jest brzemienne w skutkach. Co do wskaźnika powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, zarzucono błąd organom, gdyż te ustanowiły tylko maksymalne wskaźniki. W świetle orzecznictwa to oznacza, że można zrealizować inwestycję z tymi wskaźnikami powyżej średniej, co jest niedopuszczalne. Wątpliwości budzi także rozstrzygnięcie w przedmiocie szerokości elewacji frontowej. Wójt wskazał, że odstąpił od średnich danych zebranych w toku analizy urbanistycznej, jednakże nie uzasadniono tego, dlaczego taki zabieg był konieczny. Ta kwestia jest istotnie skorelowana z wyznaczeniem frontu działki. Skoro są uzasadnione wątpliwości co do rozstrzygnięcia kwestii frontu działki, szerokość elewacji frontowej również jest dyskusyjna. Podobne wnioski można wyciągnąć w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Powinna ona przyjąć wartość średnią, a jeżeli organ planistyczny odstępuje od tej wartości, powinien uzasadnić dlaczego to uczynił. Ponadto nie przedstawiono, jakie wartości mają dla omawianego parametru mają zabudowania na działkach sąsiednich. W odniesieniu do tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, pełnomocnik stron uznała, że ten warunek nie został spełniony. Organ I instancji co prawda wskazał, jaka działalność usługowa jest prowadzona w okolicznych budynkach (np. hotelarstwo, turystyka etc.), jednakże nie wskazano, jak działalność prowadzona w planowanej zabudowie będzie kontynuować funkcję zastaną obecnie. Istniejącej zabudowy usługowej trudno porównywać z działalnością planowaną. Strony podniosły także, że zapewnienie dostaw energii elektrycznej przez E. O. sp. z o.o. z siedzibą w P. było aktualne przez 12 miesięcy tj. do dnia [...] marca 2021 r. SKO w P. wydało swoją decyzję w dniu [...] kwietnia 2021 r., a więc w oparciu o nieaktualne zapewnienie, co jest naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zarówno Wójt jak i Kolegium winni wydać decyzję w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny w dniu wydawania orzeczeń, co wynika z zasady praworządności. SKO w P. nie sprostało temu wymogowi. Wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. czynią instytucję decyzji o warunkach zabudowy instytucją związaną, a contario, pozbawioną uznaniowości. Strony zarzuciły organowi II instancji rażące naruszenie zasady zaufania organu do obywateli. Postawa Kolegium przeczy tej zasadzie, szczególnie że samo wskazało na konieczność wnikliwego rozpoznania merytorycznego sprawy administracyjnej. SKO w P. naruszyło także zasadę przekonywania. Nie dokonano subsumpcji przepisów prawa, przez co decyzja II instancji ma charakter powtarzający założenia ległe u podstaw rozstrzygnięcia kontrolowanego. W odpowiedzi na skargę, SKO w P. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze i uznał je za bezpodstawne. Kolegium uznało, że strony dążą do całkowitego zanegowania inwestycji, jaką zamierzyli inwestorzy. Planowana inwestycja nie jest inwestycją, która jest sprzeczna z jakąkolwiek inwestycją już istniejącą. Kontynuacja funkcji to także jej niesprzeczność z innymi, które już się znajdują w obszarze analizowanym. Kwestie parametrów są możliwe do odnoszenia się do wielkości średnich w przypadku, gdyby nowe zamierzenie w swej funkcji było zgodne z funkcją mieszkaniową jednorodzinną, a nie jak w tej sprawie dotyczy zabudowy towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej. Skoro dostawca energii zapewnił, że dostawy będę realizowane, to inwestorzy powinni po prostu wystąpić o przedłużenie tego zapewnienia przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę wniesioną przez W. G.. Do rozpoznania przyjęto skargę wniesioną przez pełnomocnika Skarżącej. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. inwestorzy wnieśli odpowiedź na skargę, w której domagali się oddalenia skargi i obciążenia Skarżącej kosztami postępowania. Uznano, że Skarżąca brała udział w postępowaniu przed organem I instancji jak i II instancji, gdyż wywołała je odwołaniem. Skarżąca była zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, a także korzystała z zasady czynnego udziału strony w tymże postępowaniu. Skarżąca nie jest zainteresowana decyzją pozytywną, a inwestorzy mają prawo korzystać ze swojej własności i zagospodarować swoją działkę według własnego zamysłu. W odniesieniu do spornego frontu działki, został on wyznaczony według załącznika do wniosku o wszczęcie postępowania, w którym to załączniku przedstawiono sposób zagospodarowania działki. Od strony ul. [...] zostanie ulokowana "część zielona" inwestycji. Logiczne jest zatem, że od ul. [...] będzie się odbywać główny wjazd. Z tego względu obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Zdaniem inwestorów, nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ planistyczny wyznaczył jedynie maksymalne wskaźniki. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza stosowanie odstępstw od wskaźników średnich. Nie jest tak, że organ I instancji odstąpił od uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia w odniesieniu do omawianego parametru. Planowana inwestycja została porównana z domem zakonnym, którego rozmiary odpowiadają tejże inwestycji. Inwestorzy nie zgodzili się z argumentacją Skarżącej, że planowana inwestycja nie spełnia kontynuacji funkcji. Od lat zabudowa obecnie istniejąca na działkach inwestycyjnych jest wykorzystywana na cele usługowe, które dotąd nie przeszkadzały Skarżącej. Działalność usługowa będzie nadal wykonywana, tylko w innym charakterze. Mimo to, planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy okolicznej. W odniesieniu do zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną, przepisy u.p.z.p. nie stanowią o tym, w jaki sposób ma dojść do zapewnienia. Co więcej, istniejąca już zabudowa posiada uzbrojenie, stąd nie będzie przeszkód, aby planowana jej nie miała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w P. utrzymującej w mocy decyzję Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej powyżej. Przeprowadzając kontrolę sądową nad zaskarżoną decyzją, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie są przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy jest instytucją prawną stanowiącą istotny, aczkolwiek alternatywny element procesu inwestycyjnego. Jest ona wydawana w sytuacji, w której nie obowiązuje na terenie objętym planowaną inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor mimo to dąży do urzeczywistnienia swojego zamierzenia inwestycyjnego (nieistotne, czy polega ono na budowie, czy na przebudowie zabudowań). Organy administracji publicznej (zarówno rozpoznawczy jak i odwoławczy) zasadnie ustaliły, co nie było kwestionowane, iż dla działki, do której inwestorzy posiadają tytuł prawny i planują przebudowę swoich zabudowań nie obowiązuje plan miejscowy, ergo – należało ustalić warunki zabudowy dla tejże inwestycji. Decyzja, o której wydanie wnioskowali inwestorzy może zostać podjęta wyłącznie, gdy spełnione zostaną kumulatywnie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Niespełnienie któregokolwiek warunku skutkuje więc odmową ustalenia warunków zabudowy. Powołany przepis stanowi: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". W toku postępowania administracyjnego (rozpoznawczego jak i odwoławczego) Skarżąca podnosiła wątpliwości co do prawidłowości spełnienia wszystkich wskazanych wymagań. Te wątpliwości stały się następnie kanwą dla sformułowania zarzutów w skardze do tut. Sądu, które w większości są uzasadnione. Spełnienie pierwszego warunku tj. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i zagospodarowania terenu, która stanie się następnie podstawą dla określenia wszystkich parametrów technicznych przyszłej inwestycji, a także jej rodzaju. Zasady i tryb jej przeprowadzania określają przepisy rozporządzenia. Skarżąca zasadnie podniosła, że w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji Wójta doszło do istotnych naruszeń przepisów rozporządzenia, a w konsekwencji u.p.z.p. W pierwszej kolejności należało zgodzić się z zarzutem błędnego ustalenia frontu działki. W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Już samo brzmienie zacytowanego przepisu wskazuje, że może być tylko jeden front działki, a to oznacza, że w sytuacji, gdy co najmniej dwa boki działki przylegają do dwóch dróg, należy wskazać ten, który istotnie będzie jej frontem, a następnie punktem odniesienia dla dalszej analizy. Rolą organu administracji publicznej jest, zgodnie z art. 7 k.p.a., aby doprowadzić do ustalenia, który bok działki stanowi jej front. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. "W związku z tym, iż teren inwestycji winien mieć jeden front, w sytuacji gdy usytuowanie działki jest tego rodzaju, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, jest on obowiązany wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień." (wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 555/10, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną. Należy jednak podkreślić, że wyznaczanie frontu danej inwestycji i obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 210/20, dostępny w CBOSA). Należy zgodzić się ze Skarżącą, że okoliczność niniejszej sprawy dotycząca frontu działki jest co najmniej wątpliwa. Teren inwestycyjny ma dostęp do dwóch dróg publicznych tj. ul. [...] oraz ul. [...] w Z. . We wniosku inicjującym postępowanie administracyjne wskazano, że obsługa komunikacyjna będzie się odbywać ze zjazdu zarówno nowoprojektowanego jak i istniejącego. Następnie doprecyzowano jak będzie się odbywać wjazd i wyjazd z działki – "wjazd na działkę i wyjazd z ulicy [...] i [...]" (k. 18 akt administracyjnych I instancji). Wbrew stanowisku inwestorów zajętemu w odpowiedzi na skargę, ta okoliczność nie może być dorozumiana, że ich zamysłem było ulokowanie wjazdu na teren inwestycyjny z ulicy [...], gdyż od strony ulicy [...] będzie zlokalizowana "część zielona" inwestycji. Sąd rozumie, że plany podlegają modyfikacji w toku postępowania, jednakże to zagadnienie wymaga jednoznacznego określenia, ponieważ wskazanie frontu działki ma swoje przełożenie następnie na wyznaczenie promienia obszaru analizowanego wokół działki. Zauważalna jest różnica długości boków działki inwestorów. Bok działki wzdłuż ulicy [...] jest dłuższy, a w związku z tym większy jest obszar analizowany, przez co więcej działek i zabudowań zostaje wziętych pod uwagę w toku analizy. Gdyby przyjąć, że frontem działki jest bok przylegający do ulicy [...], obszar analizowany byłby znacznie mniejszy, a w konsekwencji mniej działek i zabudowań byłoby objętych nią. "Prawidłowe i rzetelne ustalenie szerokości frontu działki a w ślad za tym obszaru analizowanego jest podstawowym obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1626/18, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podzielił także zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-4 rozporządzenia. Należy zaznaczyć, że osoba sporządzająca projekt analizy i jej wyników, które następnie stały się załącznikiem do decyzji organu I instancji zawierają wykaz wszystkich działek, które znalazły się w obszarze analizowanym, i których parametry wzięto pod uwagę. Znamienne jest jednak to, że, już nie tylko w kontekście parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, projektodawca nie przedstawił wyników poszczególnych parametrów dla poszczególnych działek. Analiza jest nieczytelna do tego stopnia, że nie można odczytać, a co więcej zrozumieć, dlaczego Wójt, a po nim, SKO w P. przystało na taką właśnie wartość danego parametru, a nie inną. Analizując parametr z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, organ I instancji wskazał tylko, jakie wziął pod uwagę działki, a następnie wykazał wartości najmniejszą oraz największą, po czym ustalił parametr dla planowanej inwestycji. Bez porównania wszystkich wyników dla danego parametru, nie da się wyciągnąć wniosku, że decyzja nie jest pozbawiona elementu arbitralności. Organ I instancji wskazał, że najniższa wartość tego wskaźnika to 3,4%, a największa – 60,7%, zatem średnia wartość wynosi 26,3%. Organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego przyjął taką wartość, nie wyjaśnił, czy jest to średnia arytmetyczna, czy uzyskał ją poprzez inne zabiegi matematyczne. "Dowolne ustalenie warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 p 5, § 3, § 5, § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.)." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 374/11, dostępny w CBOSA). Bez wątpliwości, doszło do istotnego naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Podobny wniosek należy wyciągnąć w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Również w tym przypadku wskazano najmniejszą (2,6 m na działce nr [...]) oraz największą (29,6 m na działce nr [...]) wartość wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Średnią wartość przyjęto na poziomie 10,5 m. Podobnie jak w przypadku poprzedniego wskaźnika, Wójt nie wykazał wszystkich wskaźników dla wszystkich działek w ramach tego parametru, stąd nie wiadomo, dlaczego wskaźnik 10,5 m stanowi wartość średnią, skoro nie można tego wywnioskować z zestawienia, którego nie sporządzono dla tego parametru. Co więcej, w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia, Wójt zdecydował się odstąpić od średniej dla omawianego parametru i przyjąć tolerancję na poziomie 20%, nie wyjaśniając dlaczego podjęto takie rozstrzygnięcie. Wskazanie, iż przyjęty wskaźnik nie przekracza maksymalnej wartości nie stanowi uzasadnienia zastosowania odstępstwa. Również i to twierdzenie Sądu w składzie orzekającym spotkało się z aprobatą orzecznictwa. "Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 803/21, dostępny w CBOSA). To z samej analizy urbanistycznej winny wynikać szczegółowe powody i uzasadnienie dla odstąpienia od wartości średniej (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 294/21, dostępny w CBOSA). Odstępstwo od średniego parametru powinno być uzasadnione przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zastosowanie odstępstwa powinno wynikać z przekonujących argumentów, a nie tylko ze wskazań liczbowych wartości dla powierzchni zabudowanych działek z analizowanego terenu. Wskazanie wyłącznie maksymalnego wskaźnika dla danego parametru również stanowi naruszenie przepisów prawa. Skoro ustawodawca przewidział, że dany wskaźnik należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie jedynie maksymalnej wartości tego parametru bez wskazania sposobu takiego ustalenia i danych na podstawie, których ustalono rzeczony wskaźnik, stanowi naruszenie tego przepisu, ponieważ stwarza możliwość zrealizowania obiektu, posiadającego parametry znacznie różniące się od średniej wartości w obszarze analizowanym. Co więcej, decyzja o warunkach zabudowy stanowi o potencjalnej możliwości zrealizowania w przyszłość danej inwestycji, której parametry powinny być przyjęte w sposób jednoznaczny z uwzględnieniem tzw. "widełek". To decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przesądza ostatecznie, jakie parametry będzie mieć finalnie zamierzona inwestycja. Przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika dla danego parametru w sposób odbiegający od wartości średniej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, dostępny w CBOSA). Powyższa argumentacja jest zbieżna z argumentacją przemawiającą na rzecz zasadności zarzutu naruszenia § 7 ust. 1-4 rozporządzenia. Nie przedstawiono zestawienia tego parametru dla poszczególnych działek objętych analizą, stąd nie dało się odczytać zamysłu organu administracji publicznej, dlaczego przyjęto taką wartość. Uzupełniająco, przy okazji odniesienia się do drugiego spośród zarzutów skargi, należy dodać, że naniesienie na mapę stanowiącą załącznik graficzny do decyzji niektórych parametrów wziętych pod uwagę w całokształcie analizy nie stanowi konwalidacji uchybień, jakie dotąd wskazano. Mapa jest nieczytelna, a poza tym nie wskazuje wszystkich parametrów dla wszystkich działek. Stąd analiza jako cała pozostaje niekompletna. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W momencie wydania decyzji SKO w P., nieaktualne było zapewnienie przyłączenia do sieci energetycznej. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że każdy organ administracji publicznej (zarówno rozpoznawczy, jak i odwoławczy) rozstrzyga zawisłą przed nim sprawę administracyjną według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu orzekania przez niego, co jest podyktowane obowiązującą zasadą praworządności z art. 6 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 755/17, dostępny w CBOSA). W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. E. O. sp. z o.o. z siedzibą w P. wskazała, że oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej jest ważne przez 12 miesięcy od dnia jego wystawienia. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2021 r., a więc ponad rok od dnia wystawienia powołanego oświadczenia. Sąd wskazuje, że nie jest istotne, iż na ten moment istniejące na działkach inwestorów zabudowania posiadają zaopatrzenie w energię elektryczną. Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inicjuje nową sprawę administracyjną, w której inwestycja, nawet niewiele różniąca się od już istniejącej, stanowi nowy przedmiot zainteresowania organów administracji publicznej. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek łącznego spełnienia wskazanych warunków zmusza do poprzestania na dyrektywach wykładni językowej, a według nich przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nakazuje przedstawić informację o istniejącym albo projektowanym uzbrojeniu terenu inwestycyjnego. Sąd wskazuje w tym miejscu, że uzbrojenie istniejące nie może być traktowane jako spełnienie tego wymogu, ponieważ to, które istnieje jest desygnowane dla obecnej zabudowy. Ponieważ planowana inwestycja polega na rozbudowie inwestycji już istniejącej, nie da się bezkrytycznie przyjąć, że zapotrzebowanie na energię elektryczną dla nowej inwestycji będzie tożsame. W tej materii powinien wypowiedzieć się fachowy dostawca energii. Inwestorzy nie mogą zakładać, że skoro obecne zabudowania posiadają uzbrojenie, to i planowana inwestycja też takie uzbrojenie posiada już w tym momencie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, które były uzasadnione, należy stwierdzić, że Wójt popełnił szereg błędów w toku postępowania rozpoznawczego, a Kolegium nie naprawiło ich popełniając te same błędy na poziomie tak wykładni przepisów prawa materialnego, jak i w zakresie stosowania przepisów procesowych, chociażby poprzez nieuzupełnienie brakujących elementów stan faktycznego. SKO w P. niezasadnie utrzymało w mocy decyzję Wójta, skoro ten nie spostrzegł, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Istnieją poważne uchybienia w analizie funkcji i zagospodarowania terenu jak też nie ma potwierdzenia uzbrojenia terenu inwestycyjnego. Szczególnie dotkliwe są błędu w analizie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niewyjaśnienie odstępstw od przyjętych wartości średnich poszczególnych parametrów stanowi poważne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy wymaga licznych uzupełnień po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Brak uzasadnienia dla poszczególnych rozwiązań prowadzi do wniosku o arbitralności decyzji, co stanowi zaprzeczenie zasadzie z art. 8 § 1 k.p.a., a tym samym art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia w zakresie uzasadnienia stanowią naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez co decyzja administracyjna nie może się ostać. Brak konwalidacji uchybień decyzji organu I instancji przez SKO w P. i nieskorzystanie z art. 136 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku o naruszeniu przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. Organ II instancji jest organem administracji publicznym w pełni merytorycznym, który powinien orzekać tak, jakby nie było organu I instancji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 653/20, dostępny w CBOSA). Organ II instancji jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, byleby nie rozpoznał sprawy w całokształcie tak, że w gruncie rzeczy byłaby mowa wyłącznie o postępowaniu w jednej instancji. Póki nie nastąpi naruszenie tego rodzaju, SKO w P. mogło prowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do uzupełnienia uchybień w decyzji organu I instancji. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił natomiast zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uznano, że planowana inwestycja, która miałaby być zrealizowana na terenie intensywnej zabudowy jednorodzinnej, spowoduje niemożność pogodzenia jej z istniejącą na obszarze analizowanym zabudową. Z tego też tytułu miałoby dojść do naruszenia warunku kontynuacji funkcji zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z treści powołanego przepisu wynika, że planowana zabudowa ma stanowić kontynuację funkcji już istniejącej. Kontynuacja oznacza "wykonywanie w dalszym ciągu rozpoczętej działalności" (zob. Internetowy słownik języka polskiego PWN). Orzecznictwo zaznacza, że kontynuacja funkcji to także funkcja, która nie koliduje, a uzupełnia już istniejącą (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 357/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 648/20, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2501/12, dostępne w CBOSA). Należy zatem zauważyć, że ulokowanie domu opieki całodobowej nad osobami w podeszłym wieku spełnia funkcję mieszkalną wzbogaconą o usługi opiekuńcze, przez wzgląd na które wiąże się ona z działalnością nieuciążliwą dla mieszkańców domów jednorodzinnych. Osoby w podeszłym wieku stanowią gwarancję tego, że korzystanie z planowanej nieruchomości nie będzie się wiązało z emisją hałasów, zapachów czy innych immisji. Co więcej, w okolicy znajdują się zabudowania o charakterze usługowym, również o charakterze pokrewnym – hotele. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji. Niezasadność tego zarzutu nie ma już wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przed tut. Sądem. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności większości zarzutów podniesionych w skardze. Doszło bowiem do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób, który uzasadnia uchylenie obu decyzji. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł, na co złożyło się: [...] zł – wysokość wpisu stałego od skargi, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wójt wezwie inwestorów do wskazania frontu działki i według tego przeprowadzi analizę funkcji i zagospodarowania terenu. W samej analizie dokona zestawienia wszystkich parametrów dla wszystkich działek objętych analizą. Jeżeli Wójt zdecyduje się na odstępstwo od wskaźnika średniego dla danego parametru, uzasadni swoje postępowanie.