II SA/Po 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2017r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 24 października 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 w związku art. 119, art. 120, art. 121 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 599; dalej: "u.p.e.a."): 1. nałożył na E. G. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 4 października 2018 r., tj. obniżenia istniejącego ogrodzenia murowanego między działkami nr [...] i [...] w [...], tak aby jego wysokość ponad teren nie przekraczała 160 cm; 2. wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od daty otrzymania tego postanowienia na rachunek bankowy wskazany w rozstrzygnięciu; 3. ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł, zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.; 4. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 4 października 2018 r, tj. obniżenia istniejącego ogrodzenia murowanego między działkami [...] i [...] położonymi w [...] przy ulicy [...] i [...], tak oby jego wysokość ponad terenem nie przekraczała 160 cm – w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że decyzją ostateczną z dnia 26 lipca 2017 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał E. i M. G., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 290, dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), obniżenie istniejącego ogrodzenia murowanego między działkami nr [...] i [...], tak aby jego wysokość ponad terenem nie przekroczyła 160 cm. Z pouczenia zawartego w decyzji organu II instancji wynikało, że jest ona ostateczna w administracyjnym toku instancji, w związku z czym obowiązek zawarty w jej sentencji stał się wymagalny. W dniu 31 lipca 2017 r. organ I instancji doręczył zobowiązanej upomnienie z dnia 28 lipca 2017r., zgodnie z wymaganiami art. 15 § 1 u.p.e.a. W upomnieniu zobowiązana została pouczona, że o wykonaniu obowiązku (rozpoczęciu prac związanych z obniżeniem ogrodzenia) należy niezwłocznie zawiadomić PINB w [...] oraz że w razie niewykonania obowiązku po upływie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne i nałożona grzywna w celu przymuszenia. Wskazany termin minął w dniu 7 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym w dniu 18 sierpnia 2017 r. organ zawiadomił zobowiązaną o kontroli dotyczącej sprawdzenia wykonania obowiązku. Kontrola, która odbyła się 29 sierpnia 2017r. nie potwierdziła, aby rozpoczęto roboty budowlane związane z obniżeniem ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami położonymi w [...] przy ulicy [...] i [...]. W dniu 4 października 2017 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...]. Organ egzekucyjny stwierdził, że na ówczesnym etapie postępowania egzekucyjnego nie widział możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego niż grzywna w celu przymuszenia. Wysokość grzywny nie mogła przekraczać kwoty [...] zł. Według organu, nałożona grzywna w kwocie [...]zł powinna być na tyle dolegliwa, by obowiązek nałożony w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego został wykonany. Mając na względzie, że grzywna w tym przypadku jest jednorazowa, uzasadnione było – w ocenie organu – nałożenie grzywny w możliwie najwyższej kwocie. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zwróciła uwagę na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] dotyczące wysokości ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...]. Ponadto zobowiązana wskazała, że jej małżonek jest rencistą i nie pracuje; wysokość renty wynosi [...] zł; jest osobą schorowaną i oczekuje na operację. Natomiast skarżąca pracuje w X.. Wraz z małżonkiem mają na utrzymaniu syna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 grudnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 123 par. 1 i art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 18 u.p.e.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wobec faktu, że nałożony obowiązek pozostał nadal niewykonany, obowiązkiem organu egzekucyjnego było zastosowanie środka egzekucyjnego. Nałożenie grzywny jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym, najmniej uciążliwym dla zobowiązanej. W razie dobrowolnego wykonania przez nią obowiązku, grzywna - o ile nie została uiszczona lub ściągnięta - będzie podlegać umorzeniu w drodze postanowienia, na wniosek zobowiązanej. Ponadto organ II instancji wskazał, że skoro przez Sądem Rejonowym w [...] toczy się sprawa o wydanie nieruchomości, ze względów przedmiotowych nie nastąpił zbieg egzekucji. E. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając, że kara w wysokości [...] zł jest nieadekwatna do wartości wymurowanego płotu, ponieważ całkowity koszt i obłożenie płytką klinkierową wyniósł ok. [...] zł. Niezależnie od tego strona wraz z małżonkiem nie są w stanie uiścić tak wysokiej kwoty. Ponadto skarżąca wskazała, że prowadzenie sprawy płotu murowanego przez PINB w [...] opiera się tylko na jednym zdjęciu. Podkreśliła, że ogrodzenie wykonano do 10 czerwca 2012 r., na podstawie starych przepisów, które pozwalały na wybudowanie do wysokości 2,20 m na własnym gruncie. Wspomniane zdjęcie wykonano dwa miesiące po wymurowaniu ogrodzenia. Skarżąca wniosła o umorzenie kary, którą nałożyły nań organy administracji oraz o wstrzymanie postępowania karnego i administracyjnego do czasu wyjaśnienia sprawy ogrodzenia przez Prokuraturę Rejonową w [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2018 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i stanowisko w niej zawarte oraz wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji. Podkreślił, że argumenty organu dotyczące wysokości nałożonej grzywny są bardzo ogólnikowe i nie mają oparcia w ustalonym stanie faktycznym. Skarżąca jest w bardzo ciężkiej sytuacji finansowej, o której świadczy fakt złożenia wniosku o przyznanie pełnomocnika z urzędu. Strona otrzymuje skromne wynagrodzenie, natomiast jej mąż posiada rentę inwalidzką. Obecnie środki finansowe, jakie posiadają są ledwie wystarczające na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Opłacenie grzywny pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę środków do życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest zasadniczo wyposażony w kompetencje do merytorycznego rozpoznawania spraw poddanych jego kognicji. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium legalności, według którego sąd administracyjny dokonuje badania aktu lub czynności w danej sprawie, umożliwia sądowi administracyjnemu co do zasady uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W związku z powyższym nie mógł podlegać uwzględnieniu sformułowany przez stronę w treści skargi wniosek o umorzenie nałożonej nań grzywny w celu przymuszenia. Niniejsza sprawa podlegała analizie z punktu widzenia przesłanek, które mogłyby warunkować uwzględnienie wniosku – zawartego we piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2018 r. – o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W rezultacie wskazanej analizy Sąd stwierdził, że wspomniany wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Organy administracyjne przeprowadziły badane postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314; dalej: "u.p.e.a."), a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć były przepisy art. 119-122 u.p.e.a. Zgodnie z dyspozycją art. 119 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wysokość wskazanej grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W rozpoznawanym przypadku organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania wspomnianego środka egzekucyjnego, ponieważ skarżąca E. G. nie wykonała – nałożonego nań w drodze ostatecznej decyzji – obowiązku obniżenia istniejącego ogrodzenia murowanego między działkami nr [...] i [...] położonymi w [...] przy ulicy [...] i [...], tak aby jego wysokość ponad teren nie przekraczała 160 cm. Zobowiązana został wezwana do dobrowolnego wykonania wskazanego obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczeniu jej upomnienia w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a., z zagrożeniem wszczęcia egzekucji administracyjnej i nałożenia nań grzywny w celu przymuszenia. Następnie organ przeprowadził kontrolę w celu ustalenia, czy zobowiązana zrealizowała obowiązek. Wobec niewykonania tego obowiązku, organ w sposób prawidłowy wystawił tytuł wykonawczy i doręczył go zobowiązanej. Następnie doręczył zobowiązanej postanowienie nakładające przedmiotową grzywnę w celu przymuszenia. W ocenie Sądu, działanie organu było w badanym przypadku prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej wskazująca okoliczność, że: "(...) ogrodzenie wykonano do 10 czerwca 2012 r., na podstawie starych przepisów, które pozwalały na wybudowanie do wysokości 2,20 m na własnym gruncie", a także podniesiona w zażaleniu na postanowienie organu I instancji okoliczność, iż przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie dotyczące wysokości ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Na etapie zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie jest władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1773/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec niewniesienia przez skarżącą we właściwym terminie (7 dni od chwili doręczenia jej tytułu wykonawczego), w postępowaniu dotyczącym grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne badanie merytorycznych przyczyn powstania egzekwowanego obowiązku. Wynika to z zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w rozpoznawanym przypadku wspomniane okoliczności mogły podlegać weryfikacji wyłącznie w postępowaniu w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, nie zaś w ramach postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia z art. 122 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Abstrahując od wskazanej zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia, na marginesie Sąd wskazuje, że toczący się proces przed Sądem Rejonowym w [...] dotyczy kwestii cywilnoprawnych nie mających wpływu na ciążący na skarżącej obowiązek o charakterze prawnoadministracyjnym, polegający na obowiązku obniżenia wspomnianego ogrodzenia murowanego, tak aby jego wysokość ponad teren nie przekraczała 160 cm. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, w rozpoznawanym przypadku nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty odnoszące się do nieadekwatności nałożonej grzywny – w stosunku do kosztu obniżenia wspomnianego ogrodzenia murowanego, a także do braku możliwości uiszczenia przez skarżącą przedmiotowej grzywny. Odnosząc się zarzutu dotyczącego nieproporcjonalnej – w stosunku do egzekwowanego obowiązku – wysokości grzywny, należy zwrócić uwagę, że wobec prezentowanej przez skarżącą postawy w toku postępowania egzekucyjnego, zasadne było nałożenie na nią (niezależnie od grzywny nałożonej na jej małżonka) w wysokości [...] zł. Skarżąca konsekwentnie podtrzymywała wobec organu stanowisko, że do czasu ukończenia sporów z sąsiadem (w tym zwłaszcza cywilnego) nie wykona obowiązku podlegającego egzekucji. Taki sam wniosek należy wyprowadzić z treści skargi sądowoadministracyjnej. Należy wskazać, że ze swej istoty grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym i dolegliwym środkiem egzekucyjnym, aniżeli pozostałe środki egzekucyjne przewidziane w egzekucji obowiązków niepieniężnych Jak zasadnie zwróciły na to uwagę organy administracji, grzywna ma charakter przymuszający. Przy tym cel egzekucji może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Dotyczy to również - jak w sytuacji zobowiązanej - wielości zobowiązanych (skarżącej oraz równolegle jej małżonka). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna musi mieć odpowiednią dolegliwość. W przeciwnym wypadku straciłaby swój przymuszający charakter (zob. wyroki NSA: z dnia 25 września 2009r., II OSK 1483/08 oraz z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11, publ. jw.). Z kolei wywiedzione zarówno w skardze, jak i w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 12 lipca 2018 r., okoliczności mające dowodzić niemożności uiszczenia przez stronę wskazanej kwoty z tytułu grzywny, należy zwrócić uwagę, że jedyną drogą uniknięcia przez skarżącą ciężaru grzywny jest wykonanie egzekwowanego obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Natomiast zgodnie z art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który obowiązek wykonał, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Należy przypomnieć, iż – jak wskazano wyżej – jeśli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest co do zasady jednorazowa. W dalszej kolejności organ egzekucyjny będzie uprawniony do zastosowania wykonania zastępczego, które prowadzi z reguły do przymusowego wykonania obowiązku "za" zobowiązanego i na jego koszt. Wiąże się jednak z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego znacznie większych kosztów, które nie podlegają zwrotowi; zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami realizacji tego środka egzekucyjnego. Wobec powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy najmniej kosztowna i najmniej dolegliwa dla zobowiązanej byłaby dobrowolna realizacja nałożonego na nią obowiązku – czego skarżąca na dzień wydania wyroku nie wykonała. Wobec stwierdzenia zgodności z prawem działań organów administracyjnych w niniejszej sprawie, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.