II SA/Po 599/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] 2010r Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ E. Brychcy Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2010r. Komendant Miejski Policji w K., na podstawie art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 i 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), po rozpoznaniu oświadczenia mieszkaniowego J. G. z dnia [...]04.2010r., odmówił przyznania J. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż jego żona, B. G. posiada [...] lokal mieszkalny w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że J. G. pełni służbę w Komendzie Miejskiej w K. od dnia [...] 1996r., a w dniu [...]2010r. złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu, § 1 pkt 1 wskazanego w decyzji rozporządzenia nie przewiduje przyznania równoważnika mieszkaniowego w sytuacji, gdy członek rodziny policjanta posiada lokal mieszkalny spółdzielczy własnościowy. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust.1 ustawy o Policji należy się tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle prawa do lokalu. W odwołaniu od tej decyzji, J. G. podał, że do zawarcia związku małżeńskiego w dniu [...]07. 2002r. otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Świadczenie to zostało mu cofnięte z dniem [...]07.2002r., gdyż jego żona posiada lokal mieszkalny [...] w K., o powierzchni mieszkalnej [...] m2. W roku 200[...] i 200[...] urodziły mu się dzieci i obecnie jego rodzina składa się z [...] osób. Skarżący wskazał, że obecnie zajmowany lokal mieszkalny jest niezgodny z przysługującymi policjantowi oraz członkom jego rodziny normami zaludnienia, bowiem norma zaludnienia wynosi od 7 do 10 m 2 a jego rodzinie przysługują [...] normy zaludnienia. Łączna powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez niego z rodziną lokalu winna zatem wynosić minimum 28 m2. Skarżący powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w podobnych sprawach przyznawał rację funkcjonariuszom, wskazując, że językowa wykładnia zastosowanych przez organ przepisów nie jest wystarczająca i w sprawie należy zastosować wykładnię celowościowa i systemową. Skarżący w szczególności powołał się na treść wyroku NSA z dnia 2.03.2010r. w sprawie I OSK 1638/09. Po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a przytoczone przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych są orzeczeniami w sprawach indywidualnych i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie tylko sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, przytaczając zarzuty podnoszone w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."), które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, zarówno materialnym, jak i formalnym. W niniejszej sprawie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie musiało skutkować ich uchyleniem. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277) - dalej ustawa, równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.)wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak poglądy sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach, wyrażone w szczególności w wyroku NSA z dnia 2.03.2010r. w sprawie I OSK 1639/09, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej nie może być wystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 2.03.2010r., wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w związku z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust.1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, w tym lokalu spółdzielczego własnościowego, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast omawianego typu mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Tym samym za wadliwe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego wyklucza uprawnienie do równoważnika za brak lokalu, przy czym jeżeli lokal ten jest nieodpowiedni w rozumieniu art. 88 ustawy (nie zaspokaja norm zaludnienia), policjant może jedynie skorzystać z prawa do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej bądź przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt I OPS 7/09 stwierdził, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej, to unormowanie prawne w ustawie o Policji odnoszące się do prawa otrzymania równoważnika pieniężnego są analogiczne. Tak więc zaprezentowane w tej uchwale stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do znaczenia powierzchni mieszkalnej posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego dla oceny uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego będzie miało również zastosowanie w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny kierować się przedstawioną wyżej wykładnią przepisów ustawy o Policji i cytowanego wyżej rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ E. Brychcy