II SA/Po 602/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi B. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. W decyzji z dnia [...] lutego 20-13 r., znak [...], Starosta B. na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130 poz. 1087) umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 1947 r., znak [...], utrzymujące w mocy uprawnienia wodne wydane przez dniem 1 września 1939 r. dla młyna wodnego w S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 1993 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wydał decyzję znak [...], w której uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 1993 r., znak . i przekazał do ponownego rozpatrzenia sprawę w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego – orzeczenia Starosty Ł. z dnia [...] października 1947 r., znak [...], utrzymującego w mocy uprawnienia wodne sprzed 1 września 1939 r., dotyczące młyna wodnego w S. – z którego korzystała Gminna Spółdzielnia Samopomoc Chłopska w S. Organ podjął wszelkie czynności mające na celu odnalezienie akt wymienionej sprawy, zwracając się m.in. do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w Ł. – Terenowy Inspektorat w P. T., Urzędu Wojewódzkiego w Ł., Prokuratora Okręgowego w P. T. Urzędu Gminy w S. Z zebranych w ten sposób informacji oraz dokumentów wynika, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona. Następnie organ wskazał, że w dniu [...] marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32 poz. 159), wedle której do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego zastosowanie w niniejszej sprawie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 38 poz. 230 z późn. zm.), a w szczególności art. 32 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy, regulujący kwestię cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania. Niemniej, w dniu 30 lipca 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 3 czerwca 2005 r. pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, inne niż pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Organ zauważył zarazem, że nie można ustalić okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego Starosty Ł. z dnia [...] października 1947 r., znak [...], z uwagi na jego brak w uzyskanych dokumentach. Opierając się jednak na decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1993 r. oraz decyzji Wojewody p. z dnia [...] lutego 1993 r., należy uznać w świetle wskazanej ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r., że wspomniane pozwolenie wodnoprawne wygasło najpóźniej w dniu [...] lipca 2005 r. Tym samym niniejsze postępowanie w sprawie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego utraciło swój przedmiot, wobec czego konieczne stało się umorzenie postępowania. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. J. H. odwołał się od powyższej decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OW 63/11, i postanowieniem NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OW 61/12, w sprawie trwa rzekomy spór kompetencyjny pomiędzy Starostą B. i Marszałkiem Województwa Ł., dotyczący w rzeczywistości dwóch różnych spraw wynikających z jego pisma z dnia [...] marca 2002 r. Oba organy powinny zatem uzgodnić swoje stanowiska. Z kwestionowanej decyzji wynika tymczasem, że została ona wydana bez odnalezienia akt sprawy, co może świadczyć o ich zagubieniu. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na fakt, że mienie, w skład którego wchodzi młyn wodny w S. wraz z węzłem "S.-J." stanowi własność Skarbu Państwa, a zarząd nad nim sprawuje Starosta B. Ten ostatni organ jest zatem właściwy rzeczowo w sprawie węzła "S.-J.". Skarżący nie zgodził się przy tym z wyjaśnieniami dotyczącymi przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, zawartymi w piśmie organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r., znak. Gromadzenie informacji dotyczących Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska było bowiem zbędne z perspektywy niniejszej sprawy, skoro Spółdzielnia ta została już zlikwidowana. Nigdy też nie była ona właścicielem omawianego młyna. Następnie, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. J. H. uzupełnił swoje odwołanie z dnia [...] lutego 2013 r., wskazując, iż jego wniosek z dnia [...] marca 2002 r. dotyczył nakazania przebudowy urządzeń wodnych młyna wodnego w S. lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w jego gospodarstwie. Wobec tego organy administracji publicznej powinny uzupełnić materiał dowodowy w zakresie dotyczącym utrzymania wspomnianych urządzeń wodnych lub zapobieżenia szkodom. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne, dokonane przez organ I instancji. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wyjaśnił przy tym, że pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. przez Starostę B. z wniosku z dnia [...] maja 2002 r. o podanie informacji dotyczącej sprawy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego dla młyna wodnego w S. Pismo to zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. T., które w dniu [...] marca 2012 r. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w zakresie rozpatrzenia zażalenia z dnia [...] października 2011 r. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy, wobec czego pismo z dnia [...] października 2011 r. zostało przekazane ponownie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu. Ten ostatni natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], wyznaczył Staroście B. dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że organ I instancji słusznie przyjął, iż postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 1947 r. nie zostało zakończone, a w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy – Prawo wodne z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 139 powołanej ustawy, sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy podlegają rozpoznaniu, do ich ukończenia w danej instancji, według przepisów dotychczasowych. Niemniej, wedle art. 132a cytowanej ustawy pozwolenia wodnoprawne wydane przed dniem 1 stycznia 1975 r. wygasają z dnia 31 grudnia 2000 r. Tym samym pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] października 1947 r. wygasło w dniu 31 grudnia 2000 r., a nie jak wskazał organ I instancji – w dniu [...] lipca 2005 r. Konkluzje tę potwierdza pismo Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], z którego wynika, iż w trakcie reorganizacji organów administracji terenowej dokumenty przedmiotowej sprawy zaginęły lub zostały zniszczone. Niemniej, należało i tak uznać, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] października 1947 r. wygasło w dniu 31 grudnia 2000 r. Konsekwentnie zatem postępowanie w rozważanej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie organ I instancji trafnie je umorzył. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. J. H. zaskarżył powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał na prowadzenie różnych postępowań administracyjnych, odnoszących się do obrębu "S.-J.". Następnie, J. H. wskazał, że młyn wodny w S. został przejęty na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania po II wojnie światowej, przy czym prawa do wspomnianego młyna i towarzyszącej infrastruktury technicznej nie zostały uregulowane. Obecnie wykonuje je Starosta B. w imieniu Skarbu Państwa. Skarżący zaznaczył przy tym, że podejrzewa, iż organ I instancji dokonał samowolnej zmiany jego wniosku z dnia [...] marca 2002 r. z uwagi na chęć uchylenia się od obowiązku przebudowy urządzeń wodnych młyna wodnego w S. lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom dla jazu głównego obrębu "S.-J.". Poza tym w świetle art. 133 ustawy – Prawo wodne z 1974 r. przepisy tej ustawy nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Wywody skargi zostały następnie uzupełnione w pismach z dnia [...] maja 2013 r. i 20 listopada 2013 r. Skarżący zarzucił organom administracji publicznej naruszenie art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7-10 k.p.a. poprzez niedostateczne rozpoznanie istoty sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i pominięcie zagadnienia przebudowy urządzeń wodnych młyna wodnego w S. Skarżacy podniósł, że organy administracji samowolnie zmieniły przedmiot postępowania – wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2002 r. dotyczył bowiem nakazania zarządcy młyna wodnego w S przebudowy urządzeń wodnych młyna lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w gospodarstwie skarżącego. W konsekwencji zastosowano też niewłaściwe przepisy i nie rozwiązano sprawy niewłaściwego stanu technicznego urządzeń młyna. Dlatego też skarżący domaga się nakazania organowi I instancji by ten wezwał zarządcę młyna w S. na podstawie art. 162 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) do usunięcia w określonym terminie zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których powstał stan zagrażający środowisku. W pozostałym zakresie skarżący raz jeszcze wskazał na inne postępowania dotyczące omawianego młyna wodnego oraz kwestii jego własności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego określiły decyzje: (1) Wojewody P. z dnia [...] lutego 1993 r., znak [...] (k. 17-19 akt sądowych), w której cofnięto bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne – orzeczenie Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] października 1947 r., znak [...] utrzymujące w mocy uprawnienia wodne sprzed 1 września 1939 r., dotyczące młyna wodnego w S. oraz (2) Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1993 r., znak [...], uchylającej decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 1993 r., znak [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (k. 17-21 akt sądowych). Podkreślić także należy, że skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2002 r. zwrócił się do Starosty B. o udzielenie informacji w sprawie dotyczącej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1993 r., znak [...], uchylającej decyzję Wojewody P. z dnia . lutego 1993 r., znak [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W swoim piśmie skarżący wskazał, że pogłębiło się zagrożenie wystąpieniem katastrofy budowlanej spowodowanej rozpadającymi się budowlami młyńskimi i że zakończenie wymienionej sprawy warunkuje budowę przez niego siłowni wodnej. Tym samym należy przyjąć, że pismo skarżącego z dnia [...] marca 2002 r., dotyczyło postępowania, którego przedmiotem było cofnięcie lub ograniczenie wspomnianego pozwolenia wodnoprawnego. Z tej perspektywy należy zatem uznać późniejszą argumentację skarżącego, zawartą w pismach uzupełniających skargę z dnia [...] maja 2013 r. (k. 38 akt sądowych) i z dnia [...] listopada 2013 r. (k. 116-118 akt sądowych) za nieprzekonującą. Z dokumentów tych wynika bowiem, że skarżący w istocie zarzuca organom administracji publicznej samowolną zmianę przedmiotu postępowania poprzez pominięcie zagadnień związanych ze stanem technicznym młyna wodnego w S. Taka konkluzja jest jednak nieuprawniona w świetle treści wymienionych decyzji Wojewody P. i Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz pisma skarżącego z dnia [...] marca 2002 r. Kwestie poruszane w pismach uzupełniających skargę wykraczają bowiem poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania i z tego względu nie mogą odnieść skutku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia lub uchylenia pozwolenia wodnoprawnego Starosty Ł. z dnia [...] października 1947 r. po wydaniu przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Za takim wnioskiem przemawia pismo Urzędu Wojewódzkiego w P. T. z dnia [...] lutego 1996 r., znak [...], w którym wskazano, że do chwili wystawienia tego dokumentu Wojewoda P. nie podjął żadnych działań zmierzających do ograniczenia lub cofnięcia wspomnianego pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie, organom administracji publicznej nie udało się pozyskać jakichkolwiek innych dokumentów, które wskazywałyby na prowadzenie wspomnianego postępowania po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. Okoliczność ta znajduje swoje potwierdzenie w piśmie: (1) Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. – Inspektorat Terenowy w P. T. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], (2) Urzędu Gminy w S. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], oraz (3) Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. T. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], (4) Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...] (k. 4 akt adm. organu II instancji). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły co do zasady przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 2 lutego 2002 r. Kontrolowane postępowanie wszczęte zostało wprawdzie przed dniem [...] lutego 1993 r. (data wydania decyzji przez Wojewodę P.), a więc w czasie obowiązywania ustawy 24 października 1974 r. Prawo wodne, jednak w myśl art. 204 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., sprawy wszczęte, a niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie tej ustawy podlegają rozpoznaniu w trybie określonym w tejże ustawie. Jak wynika przy tym z art. 204 ust. 2-4 ustawy Prawo wodne z 2001 r. jedyny wyjątek, gdy należy stosować przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 38 poz. 230 z późn. zm.), dotyczy spraw w przedmiocie opłat za szczególne korzystanie z wód, z wyłączeniem opłat za pobór wody i odprowadzanie ścieków, oraz za korzystanie ze stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych. Do tych wyjątków nie zalicza się jednak kwestia cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym organy administracji publicznej powinny co do zasady odwołać się do przepisu art. 136 powołanej ustawy – Prawo wodne z 2001 r., regulującego kwestie cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego, oraz art. 139 wymienionej ustawy, który umożliwia nałożenie w decyzji cofającej pozwolenie wodnoprawne obowiązku usunięcia usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów. Jednakże, na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji, pozwolenia wodnoprawne, wydane przed dniem [...] stycznia 1975 r., wygasły z dniem [...] grudnia 2000 r. na mocy art. 132a ust. 1 ustawy – Prawo wodne z 1974 r. W konsekwencji zatem należy uznać, że również pozwolenie wodnoprawne S. Ł. z dnia [...] października 1947 r. wygasło najpóźniej w dniu 31 grudnia 2000 r. i skutek ten nastąpił z mocy prawa. Tym samym należy też stwierdzić, że postępowanie w sprawie cofnięcia lub ograniczenia wymienionego pozwolenia wodnoprawnego utraciło swój przedmiot, gdyż aktualnie nie istnieje w obrocie akt prawny, który mógłby być cofnięty lub ograniczony w takim postępowaniu. Kontrolowane postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Należy jednocześnie zaznaczyć, iż błędne powoływanie się przez organy administracji publicznej na przepisy ustawy – Prawo wodne z 1974 r. w zakresie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego nie miało wpływu na wynik postępowania. Wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego musiało bowiem i tak prowadzić do umorzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia tego aktu administracyjnego. Tym samym należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcia okazały się trafne, mimo uchybienia w zakresie powoływania się na przepisy ustawy – Prawo wodne z 1974 r. oraz błędnego sięgnięcia przez organ I instancji do art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130 poz. 1087). W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).