II SA/Po 603/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak(spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakłady "A" z siedzibą w C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Postanowieniem z dnia (...) października 2008 Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 59g ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w rozpatrzeniu z urzędu sprawy nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku handlowego wzniesionego w G. na działce nr (...) przy ulicy (...), wymierzył inwestorowi – T. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Zakłady Mięsne "A" T. B. z siedzibą w (...) P., karę w wysokości (...) zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w dniu (...) września 2008 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wzniesionego na podstawie decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) maja 2008 r. Inspektor na wezwanie inwestora przeprowadził w dniu (...) września 2008 r. obowiązkową kontrolę obiektu. Organ wskazał, iż w wyniku ustaleń z kontroli i analizy przedłożonych dokumentów pismem z dnia (...) września 2008 r. inwestora wezwano do przedłożenia brakujących oraz uzupełnienia wadliwych dokumentów pod rygorem odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wskazano także, że w dniu (...) września 2008 r. do inspektoratu wpłynęły dwa pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. (dalej GDDKiA) informujące o postępowaniu w sprawie wybudowania dwóch zjazdów z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...). Organ wyjaśnił, iż uwzględniając treść tych pism oraz informacje prasowe i informacje o dokonywanych zakupach w przedmiotowym budynku, w dniu (...) października 2008 r. na podstawie art. 81 ust. 1 i 4, art. 81a, art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonano kontroli na przedmiotowej posesji. Wskazano, iż w trakcie kontroli ustalono, że budynek wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia (...) maja 2008 r. jest już użytkowany na cele handlowe. Z kontroli spisano protokół przy udziale kierownika sklepu oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Wskazano, iż przystąpienie do użytkowania obiektu pomimo nie uzyskania wcześniej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie narusza przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane, co stanowi o konieczności wymierzenia kary z tego tytułu. Podano, iż przedmiotowy budynek zaliczony został do XVII kategorii budynków budowlanych – budynki handlu, gastronomii i usług, kubatura obiektu 1.664,28 m3, a wysokość kary ustalono w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jako iloczyn (s) x (k) x (w), przy czym (s) wynosi 500 zł, (k) - dla obiektu kategorii XVII wynosi 15, (s) - 500 zł x 10-krotność (zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), czyli 10 x 500 zł x 15 x 1,0. T. B. w ustawowym terminie wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia i wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo, bowiem przystąpiono do czynności odbioru pomimo nie wyjaśnienia kwestii zjazdów z drogi krajowej na teren działki objętej inwestycją. Wskazał, iż posiadając wiedzę o problemach związanych z budową zjazdów, w tym także o wątpliwościach, czy pozwolenie na budowę z dnia (...) maja 2008 r. obejmowało budowę zjazdów, inspektor przystąpiła do czynności odbioru budynku i uznała, że wyjaśnienie tej kwestii nie stanowi warunku przystąpienia do odbioru, choć wcześniej nałożyła na inwestora obowiązek dostarczenia stosownych pozwoleń. Zdaniem inwestora przed przystąpieniem do czynności odbioru budynku, inspektor powinna powyższe kwestie wyjaśnić lub zobowiązać inwestora do ich wyjaśnienia, a bezpośrednią przyczyną podjęcia działań zmierzających do ukarania inwestora było wpłynięcie do inspektoratu pism GDDKiA. Wskazano także, że GDDKiA uzgodniła wykonane zjazdy i umorzyła postępowanie w sprawie, co nastąpiło już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia (...) czerwca 2009 r. Nr (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że inwestor zobowiązany był przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanego budynku handlowego uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co wynikało z decyzji pozwolenie na budowę. Skoro zatem podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu (...) października 2008 r. organ I instancji ustalił, że inwestor do wymogu tego nie zastosował się, to zobligowany był do nałożenia na inwestora kary. Wskazano, że w świetle materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w tym dokumentacji fotograficznej oraz dołączonych paragonów fiskalnych, nie budzi wątpliwości fakt użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazano nadto, iż mimo nie zastosowania się do wezwania z dnia (...) września 2008 r., a przez to bezskuteczności dokonanego zgłoszenia zakończenia budowy, inwestor przystąpił do użytkowania obiektu jako sklep "B". Wskazano również, iż zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji. Organ odwoławczy dokonał także oceny prawidłowości ustalenia kary pieniężnej wymierzonej inwestorowi i stwierdził, że przedmiotowy obiekt, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę stanowi budynek handlowo-usługowo-biurowy zaliczony do kategorii XVII, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 15, zaś z uwagi na kubaturę użytkowanej części obiektu współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,0. Stąd karę zgodnie z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi iloczyn wartości 500 x 10 x 15 x 1,0. T. B. prowadzący działalność Zakłady Mięsne "A" wniósł skargę na powyższe postanowienie organu II instancji. Zarzucił organowi naruszenie: - art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez wymierzenie stronie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego pomimo, że faktu nielegalnego użytkowania organ nie ustalił w toku przeprowadzonej obowiązkowej kontroli, o której mowa w powołanym przepisie. Tymczasem karę z art. 59f Prawa budowlanego można wymierzyć tylko wtedy, gdy nieprawidłowości ustalono w toku kontroli przeprowadzonej na skutek złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, kary nie można natomiast wymierzyć, gdy nieprawidłowości zostaną stwierdzone wtoku innej kontroli. W tym zakresie strona skarżąca odwołała się do stanowiska doktryny, podzielonego przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skarżący podniósł także, że z naruszeniem art. 7 i 77 §1 kpa przyjęto, iż cała powierzchnia obiektu budowlanego objętego przedmiotowym postępowaniem była użytkowana, podczas gdy w toku przeprowadzonych oględzin organ administracji ograniczył się do oględzin hali sklepowej z pominięciem zaplecza, a zatem nie ustalono, czy zaplecze było użytkowane. W konsekwencji nie ustalono jaka część obiektu budowlanego była użytkowana i w jaki sposób. Wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia skarżący podniósł, iż obowiązek uiszczenia tak wysokiej kary grozi wyrządzeniem stronie znacznej szkody majątkowej, co może doprowadzić do zaprzestania prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę powyższy organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 3 §1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola aktów podjętych w postępowaniu administracyjnym polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, przy czym sąd kontroluje legalność aktów wydanych w obu instancjach. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegają postanowienia wydane przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku handlowego położonego na działce nr (...) w miejscowości G. przy ul. (...). Zgodnie z treścią powyższego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowane, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego wyd. C.H.Beck 2006 r. str. 564). Wobec powyższego, zgodnie z intencją ustawodawcy, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 787/05; wyr. WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 145/08). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu przedmiotowej skargi Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę za nieuprawniony uznał twierdzenie, iż w tym przypadku karę z tytułu nielegalnego użytkowania wymierzono pomimo, iż faktu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu handlowego nie stwierdzono w trakcie obowiązkowej kontroli wykonywanej na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, co zdaniem skarżącego narusza art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że wnioskiem z dnia (...) września 2008 r., który w tym samym dniu złożony został w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P., inwestor wystąpił o wydanie pozowania na użytkowanie obiektu budowlanego – budynku handlowego, wykonanego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia (...) maja 2008 r. Nr (...) na działce nr (...) w miejscowości G. przy ul. (...). W karcie informacyjnej stanowiącej załącznik do powyższego wniosku, który jest jednocześnie zawiadomieniem o zakończeniu budowy, inwestor podał, iż budowa zakończona została w dniu (...) sierpnia 2008 r. i wnosi o odbiór całkowity. W charakterystyce obiektu podano, iż powierzchnia zabudowy wynosi 462,3 m2, powierzchnia całkowita 462,3 m2, powierzchnia użytkowa 417,54 m2, w tym powierzchnia części handlowej 309 m2, a kubatura budynku 1664,28 m3. Zgodnie z art. 57 ust.6 Prawa budowlanego taki wniosek stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Organ przeprowadził taką obowiązkową kontrolę w dniu (...) września 2008 r., z której sporządzony został Protokół kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego nr (...) (kart nr 6-9 akt I instancji). Jak wynika z treści tego protokołu, podpisanego przez uczestniczących w kontroli pełnomocnika inwestora oraz kierownika budowy, to w czasie tej kontroli organ stwierdził, iż "budynek handlowy jest zatowarowany, zarówno w sali sprzedaży jak i w części magazynowej", a nadto, że podczas kontroli obecny był personel – kierownictwo sklepu i załoga. Powyższe oznacza, że już w dniu tej kontroli stwierdzono przystąpienie inwestora do użytkowania obiektu budowlanego bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wywody skarżącego w tym zakresie należy zatem uznać za chybione. Wskazać nadto należy, iż w myśl przepisu art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze Prawa budowlanego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymierza się w przypadku stwierdzenia przystąpienia do jego użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Warunkiem wymierzenia kary jest więc : - stwierdzenie użytkowania, - z naruszeniem art. 54, czyli przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub - z naruszeniem art. 55, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powołany przepis nie określa w jaki sposób stwierdza się, że obiekt użytkowany jest bez wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia. W tej sytuacji w postępowaniu wyjaśniającym mającym na celu ustalenie, czy obiekt jest użytkowany legalnie zastosowanie znajdują przepisy Działu II Rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię postępowania dowodowego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego winno zostać poprzedzone kontrolą dokonaną w trybie art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Kontrola ta została przewidziana - stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego - przed wydaniem przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przeprowadza się ją na wezwanie inwestora w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku zaś stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się odpowiednią karę. Wyjaśnić należy, że przepis art. 57 ust. 7 zdanie drugie Prawa budowlanego nakazuje jedynie do kary, wymierzanej z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, stosować odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z podwyższeniem kary dziesięciokrotnie. Nie oznacza to, jak twierdzi skarżący, że w postępowaniu zmierzającym do wydania postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu należy przeprowadzić obowiązkową kontrolę określoną w art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i tylko w trakcie takiej kontroli można stwierdzić, czy obiekt użytkowany jest nielegalnie. W świetle powyższego uznać należy, iż także ustalenia poczynione podczas kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 81 ust. 1 i ust. 4, art. 81 a, art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w dniu (...) października 2008 r. mogły stanowić podstawę do wydania postanowienia w trybie art. 57 ust. 7 tej ustawy. Reasumując stwierdzić należy, że wymierzona kwota kary jest zgodna z powołanym wyżej art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego. Organy orzekające w sposób prawidłowy ustaliły także powierzchnię i kubaturę przedmiotowego obiektu (odpowiednio 462,3 m2 i 1664,28 m3), trafnie zakwalifikowały obiekt do odpowiedniej kategorii określonej w załączniku do Prawa budowlanego (XVII), właściwie ustaliły, że dla kategorii obiektu XVII współczynnik kategorii obiektu wynosi 15, a współczynnik wielkości obiektu o kubaturze 1665,28 m3 wynosi 1,0. W konsekwencji prawidłowo obliczyły, że kara ta jako iloczyn dziesięciokrotności stawki 500 zł, współczynnika kategorii obiektu - 15 oraz współczynnika wielkości obiektu - 1,0 i wynosi (...) zł. Sąd nie podziela zarzutów skargi, iż z naruszeniem art. 7 i 77 §1 kpa organ I instancji nie przeprowadził kontroli wszystkich pomieszczeń przedmiotowego obiektu budowlanego. Strona skarżąca podniosła, iż podczas kontroli przeprowadzono oględziny hali sklepowej, pominięto natomiast pomieszczenia zaplecza, co oznacza, że nie ustalono, czy zaplecze było użytkowane. W ocenie Sądu powyższym zarzutom przeczy treść powołanego powyżej Protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu (...) września 2008 r., z którego wynika, iż przeprowadzono kontrolę całego obiektu, którego zakończenie budowy zgłoszono i co do którego wystąpiono o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Wniosek taki można wywieść chociażby z analizy pkt 8.2 oraz 8.5 wskazanego powyżej Protokołu kontroli, w których inspektorzy budowlani stwierdzili zgodność obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym oraz wykonanie wszystkich robót budowlanych objętych rozwiązaniami tego projektu. Także stwierdzona i odnotowana w protokole obecność kierownictwa oraz personelu sklepu wskazuje, iż logicznym jest przyjcie, że pomieszczenie zaplecza oraz ciągi komunikacyjne musiały być także użytkowane. Tym samym bezpodstawne jest twierdzenie o braku poczynienia ustaleń co do zaplecza. Wskazać w tym miejscu należy, iż pozostały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Powyższe dokumentuje Protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu (...) października 2008 r. (karty nr 19-20 akt I instancji), dokumentacja fotograficzna (karta nr 18), paragony fiskalne (karta nr 14). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd miał także na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, którym stwierdzono, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, iż celem kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest ochrona interesu publicznego, a surowość sankcji określonej tym przepisem w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach i ma w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższego kwestia wysokości kary naliczonej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w aspekcie jej represyjnego charakteru nie podlega ocenie, tak Sądu jak i organów orzekających w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska MK