II SA/Po 603/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o świadczeniu pielęgnacyjnym; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] 2012 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Wójt Gminy L. przyznał K. K., jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat i legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153,- zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 maja 2013 r. Pismem z dnia 14 marca 2012 r. Wójt Gminy L. zawiadomił K. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] 2010 r. nr [...] z uwagi na przyznanie stronie, przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w R., dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat życia. Następnie decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wójt Gminy L. uchylił własną decyzję z dnia [...] 2010 r. nr [...] od dnia 1 lutego 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż w dniu 10 stycznia 2012 r. do organu wpłynęła informacja Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w R., o przyznaniu K. K. od miesiąca lutego 2012 r. dodatku pieniężnego z tytułu ukończenia 75 lat życia. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji Wójt stwierdził, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznany stronie decyzją z dnia [...] 2010 r. nie będzie jej przysługiwał od dnia 1 lutego 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. podniósł, iż nie rozumie dlaczego pozbawiono go zasiłku pielęgnacyjnego z datą wsteczną - trzy miesiące wstecz - jeżeli dodatek pielęgnacyjny przyznano mu z datą pewną tzn. po ukończeniu 75 roku życia. Wiadomym było zatem, iż otrzyma on dodatek pielęgnacyjny z dniem 1 lutego 2012 r. Zdaniem strony działanie organu stanowi naruszenie zasady nie działania prawa wstecz. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r. strona podniosła, iż zasiłek pielęgnacyjny został jej przyznany w oparciu o orzeczenie lekarzy o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika czas trwania uprawnienia do tego zasiłku. Według strony termin ten powinien zostać dochowany przez organy, zwłaszcza, że jego choroba postępuje i potrzebna jest opieka osoby trzeciej, co wiąże się z dodatkowymi kosztami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...]2012 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału K. K. od lutego 2012 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny przy świadczeniu rentowym, a zatem doszło do zbiegu wypłaty dwóch świadczeń tj. zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanych od dwóch różnych organów tj. organu pomocy społecznej oraz KRUS-u. Tymczasem zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dalej organ zarysował różnice w konstrukcji prawnej obu świadczeń wyjaśniając, iż w przypadku zbiegu tych dwóch różnych świadczeń ustawodawca przewidział, iż pierwszeństwo ma wypłata dodatku pielęgnacyjnego. Kolegium zauważyło, iż oba te świadczenia wypłacają różne instytucje, których działania trudno skoordynować i tym samym pobierający te świadczenia nie zawsze zdają sobie sprawę z różnic miedzy tymi świadczeniami i wynikających z tego konsekwencji. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy L. słusznie uznał, iż skarżący pobierając świadczenia z dwóch różnych źródeł czynił to niezgodnie z prawem tym bardziej, iż przy doręczonej stronie decyzji z dnia [...] 2010 r. nr [...] zamieszczono pouczenie o obowiązku poinformowania organu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu wszelkich zmian w liczbie członków rodziny, zmianie dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Zdaniem Kolegium na K. K. spoczywał obowiązek niezwłocznego powiadomienia Wójta Gminy L., iż od miesiąca lutego 2012 r. otrzymał dodatek pielęgnacyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K. zarzucił organom bezprawne działanie polegające na pozbawieniu go zasiłku pielęgnacyjnego bez stosownego orzeczenia lekarskiego o uchyleniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżący podniósł, iż nie rozumie działań organów pozbawiających go przyznanego świadczenia w sytuacji gdy jego wiek i choroba powodują, iż wymaga pomocy i opieki osób trzecich. W jego cenie brak jest podstaw prawnych do pozbawienia go tego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"). W ustawie tej określono m.in. warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym do zasiłku pielęgnacyjnego, a także okoliczności, których zaistnienie upoważnia organ do zmiany lub uchylenia, bez zgody strony, ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Tej ostatniej sytuacji dotyczy przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi o nadzwyczajnym trybie umożliwiającym zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej. Niewątpliwie stanowi on wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, dlatego powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach. W oparciu o wskazany przepis prawa można zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową w sytuacjach, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Wyżej opisana ustawa o świadczeniach rodzinnych określając zasady przyznawania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, w art. 16 ust. 6 przewiduje, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że chociaż oba świadczenia (dodatek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne) wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, to jest: ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), to jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej – oba świadczenia przysługują bowiem osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 1919/11 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasiłek pielęgnacyjny, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2), albo osobie, która ukończyła 75 lat życia (art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy). Z kolei dodatek pielęgnacyjny, stosownie do treści art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, albo ukończyła 75 lat. Z porównania przedstawionych wyżej przepisów wynika, iż oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji albo które ukończyły 75 lat. Zatem cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń, to jest zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego są identyczne. Jedyna różnica między porównywanymi świadczeniami polega na tym, że jeżeli osoba posiada uprawnienia do emerytury bądź renty z powodu całkowitej niezdolności do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, albo ukończyła 75 lat, to z tego tytułu może otrzymać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny – nie może jednocześnie otrzymywać zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Należy zauważyć, iż art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest wskazany wcześniej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określający przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiący w niniejszej sprawie, jako lex specialis, podstawę do uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 powyższej ustawy uprawnia właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie lub utracie świadczenia rodzinnego, bądź też okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość. Należy bowiem podkreślić, iż zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie stanowiskiem, uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może nastąpić z mocą wsteczną. Decyzja, wydana w oparciu o art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest aktem administracyjnym wywołującym skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Powyższe oznacza, iż wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r., legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 1035/11 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Łd 42/12 oraz WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Sz 1337/11 – dostępne na stronie internetowej dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż jakkolwiek organy obu instancji słusznie stwierdziły, iż K. K. w związku z przyznaniem mu przez organ rentowy (KRUS) od lutego 2012 r. prawa do dodatku pielęgnacyjnego, utracił z mocy prawa (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) uprawnienia do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego, to jednak za niedopuszczalne uznać należy wydanie w dniu [...] 2012 r. decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji w z dnia [...] 2010 r. z data wsteczną - 1 lutego 2012 r. (ex tunc). Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach. rodzinnych w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy. Reasumując zaskarżone decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu albowiem orzeczono w nich o uchyleniu ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r. z mocą wsteczną tj. od dnia 1 lutego 2012 r. Należy zaznaczyć, iż organ I instancji już w dniu 10 stycznia 2012 r. dysponował informacją z KRUS o przyznaniu K. K. dodatku pielęgnacyjnego od miesiąca lutego 2012 r. a zatem nic nie stało na przeszkodzie do wydania przez organ stosownej decyzji w styczniu 2012 r. a najpóźniej w lutym 2012 r. tak aby zapobiec sytuacji zbiegu wypłaty obu tych świadczeń. Nie można również podzielić argumentacji zawartej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że strona była pouczona o obowiązku poinformowania organu o zmianie swojej sytuacji, która może mieć wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu analiza pouczenia zawartego w decyzji z dnia 6 czerwca 2010 r. o przyznaniu K. K. zasiłku pielęgnacyjnego nie zawiera informacji o treści art. 16 ust.. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych i konsekwencjach dla skarżącego zbiegu wypłaty obu tych świadczeń. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 wyżej powołanej ustawy.