II SA/Po 606/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Ostateczną (od dnia [...] maja 2010 r.) decyzją z dnia [...] 2010 r. znak: [...] Burmistrz Gminy M. dalej: "Burmistrz") – na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., aktualnie: Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n.") i w wykonaniu uchwały nr [...] z Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 5 grudnia 2007 r. nr 179, poz. 3942; dalej "uchwała z dnia [...] 2007 r.") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualnie: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") – ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki oznaczonej przed podziałem w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] numerem [...], obr. [...], ark. mapy [...], o powierzchni łącznej [...] m², zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Ś. KW nr [...]. W pismach z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2011 r. M. K. zwrócił się do Burmistrza o uznanie uprzednio wpłaconej kwoty [...] 000 zł na poczet ustalonej opłaty adiacenckiej oraz: 1) w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. o wstrzymanie wykonania obowiązku wpłaty całej kwoty [...] zł opłaty adiacenckiej do czasu sprzedaży wydzielonych działek, 2) w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. rozłożenie pozostałej należności na 3 raty: pierwszą w wysokości [...] 000 zł płatną do [...] maja 2011 r., drugą w takiej samej wysokości płatną "przy sprzedaży działki w terminie 14 dni od umowy przenoszącej własność" i trzecią w wysokości [...] zł płatną "przy sprzedaży następnej działki w terminie 14 dni od umowy przenoszącej własność". Jednocześnie złożył wniosek o nienaliczanie mu odsetek z racji jego dobrej woli przy ustalaniu warunków finansowych dotyczących drogi i przekazania przez niego Gminie działki drogowej za kwotę dużo niższą niż cena rynkowa, gdyż w innym przypadku będzie domagał się uznania ceny rynkowej za tę działkę. Burmistrz, na skutek wniesienia przez stronę podań z dnia z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2011 r., wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu celem uzgodnienia sposobu rozliczenia opłaty adiacenckiej ustalonej decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...]. W dniu [...] kwietnia 2011 r. została sporządzona przez pracownika Urzędu Miejskiego w M. notatka służbowa, z której wynika, że na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2011 r. w Urzędzie stawił się M. K. celem uzgodnienia sposobu rozliczenia opłaty adiacenckiej w związku z wnioskami strony dotyczącymi rozłożenia ustalonej opłaty na raty roczne"sposobu rozłożenia opłaty adiacenckiej. W notatce tej stwierdzono, co następuje: "W przedmiotowej sprawie ustalono, że na poczet pierwszej raty należnej opłaty adiacenckiej zostanie zaliczona kwota [...] 000 zł, którą strona postępowania już wpłaciła na konto Gminy M., a o której informowała Burmistrza Gminy M. pismami z dnia [..] marca 2011 r. i [...] kwietnia 2011 r. oraz kwota [...] 000 zł stanowiąca cenę wykupu przez gminę M. działki gruntu przeznaczonej pod poszerzenie drogi oznaczonej nr [...], obr. [...], będącej własnością wezwanego. Wykup nieruchomości drogowej stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Zatem na poczet pierwszej raty opłaty adiacenckiej zostanie zaliczona łączna kwota [...] 000 zł (...). Pozostała część zostanie uiszczona przez stronę w [...] ratach rocznych." Decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...] Burmistrz – na podstawie art. 155 kpa oraz art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. – zmienił decyzję z dnia [...] 2010 r. znak: [...] w ten sposób, że rozłożył na [...] rat rocznych ustaloną w decyzji z dnia [...] 2010 r. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł zł (pkt 1.), przy czym pierwsza rata w wysokości w wysokości [...] 000 zł płatna jest w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, natomiast druga rata w kwocie [...] zł płatna jest do [...] lipca 2012 r., zaś pozostałe [...] rat, każda w kwocie [...] zł, płatną są w terminie do [...] lipca każdego kolejnego roku, poczynając od roku 2013 (pkt 2). Ponadto w punkcie 3. organ stwierdził, że raty, o których mowa w punkcie 2. , podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy bank Polski, należne odsetki za cały okres spłaty podlegają zapłacie wraz z ostatnia ratą w terminie określonym w punkcie 2. W pozostałych punktach decyzji (pkt 4 i 5) organ zawarł rozstrzygnięcie o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Gminy z tytułu rat opłaty adiacenckiej (o ustanowieniu hipoteki na nieruchomości opisanej w punkcie 1. decyzji). W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania wywołany wniesieniem przez M. K. pisma z dnia [...] marca 2011 r., w którym strona zwróciła się do organu o wstrzymanie poboru ustalonej opłaty adiacenckiej. Ponadto poczynił ustalenia faktyczne co do woli strony w zakresie zapłaty części kwoty opłaty adiacenckiej oraz rozłożenia jej na raty, tożsame z tymi, które zostały utrwalone w notatce służbowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powołując się na art. 155 kpa umożliwiający zmianę decyzji ostatecznej za zgodą strony oraz na art. 147 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat, organ stwierdził, że proponowana zmiana jest zgodna z obowiązującym prawem i jest uzasadniona słusznym interesem strony, jak i z wnioskiem strony, dlatego też można do załatwienia wniosku strony zastosować tryb z art. 155 kpa. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2011 r. od decyzji skarżący stwierdził, że nie może się pogodzić z tak wysoką opłata adiacencką i dlatego domaga się zniesienia odsetek za cały okres spłaty rat. Ponadto zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o wyjaśnienie, czy słuszne jest pobranie opłaty adiacenckiej za działkę nr [...] już zabudowaną i zasiedloną od ponad 50 lat, która przed podziałem była wydzielona, mierzyła [...] m² i była oznaczona jako "[...]", co wynika z wypisu z rejestru gruntów, a po podziale gruntów do tej działki zostało doliczone [...] m². W jego ocenie do opłaty adiacenckiej powinno być przyjęte tylko [...] m², co by znacznie zmniejszyło opłatę adiacencką, z której wysokością nie może się pogodzić. zakwestionował podstawy do wniesienia na rzecz Gminy opłaty adiacenckiej, argumentując m.in., że w pobliżu jego miejsca zamieszkania sprzedano [...] działek i nikt nie wnosił opłaty adiacenckiej. W kolejnym skierowanym do Kolegium piśmie z dnia [...] maja 2012 r. skarżący zakwestionował podstawy do wniesienia na rzecz Gminy opłaty adiacenckiej, argumentując m.in., że błędnie określono opłatę adiacencką w stosunku do [...] działek zamiast [...], na które została podzielona na jego nieruchomość. Ponadto podniósł, że w pobliżu jego miejsca zamieszkania sprzedano [...] działek i nikt nie wnosił opłaty adiacenckiej, jak i kwestionował długi czas rozpatrywania sprawy w II instancji. W następnym piśmie z dnia [...] maja 2012 r. wskazał, że już [...] właścicieli sprzedało działki i nie płacą opłaty adiacenckiej, wobec tego nie zgadza się, aby miał płacić Gminie tak wysoki haracz. Ponadto podniósł, że żadnej zgody co do kwoty za grunt, który przekazał Gminie pod poszerzenie drogi nie podpisywał. W ostatnim piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., zatytułowanym "Zażalenie" skarżący ponownie zakwestionował podstawy do obciążenia go opłatą adiacencką, uznając ją za bezprawie. Ponadto podniósł, że w jego okolicy sąsiedzi sprzedali [...] działek i nikt nie jest zobowiązany do wniesienia przedmiotowej opłaty. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej "Kolegium") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieu Kolegium wskazało, że nie ma podstaw do badania w sprawie o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty kwestii, czy opłata jest należna w związku z dokonanym podziałem, bowiem nie ulega wątpliwości, że decyzja ustalająca tę opłatę stała się ostateczna z dniem [...] maja 2010 r. Pomimo to organ odwoławczy przedstawił zasady i podstawy do ustalenia przedmiotowej opłaty, jak i zwrócił uwagę na to, że ustawodawca nie określił expressis verbis (wyraźnie) w ustawie o gospodarce nieruchomościami przypadków odstąpienia od ustalenia opłaty, wobec tego strona nie może zarzucać organowi bezpodstawnego działania, gdy postępowanie zostało już wszczęte, zaś organ nie ma obowiązku brać pod rozwagę powodu, dla którego strona dokonała podziału nieruchomości. Odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, Kolegium stwierdziło, że w wyniku rozmów przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2011 r. zgodnie ustalono [wnioskodawca i organ] wnioskodawca zapłaci pierwszą ratę w kwocie [...] 000 zł, a pozostała kwota zostanie rozłożona na [...] rat, a zatem organ ustosunkował się przychylnie do wniosku i spełnił żądanie strony. Ustosunkowując się do dalszych zarzutów i wniosków odwołania, Kolegium stwierdziło, iż Burmistrz słusznie pobrał opłatę, bowiem w wyniku podziału działki nr [...] powstało [...] działek ewidencyjnych, z tego działka nr [...] musiała zostać, zgodnie z przywołanymi przez organ przepisami, wyceniona po podziale, jak też to zostało prawidłowo przedstawione w operacie szacunkowym (str. [...] i [...]). Zdaniem organu nie można inaczej wycenić wartości nieruchomości po podziale, jak tylko uwzględniając wszystkie działki [powstałe w wyniku podziału]. Kolegium stwierdziło zgodność podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty z wnioskiem strony i przepisem art. 147 ust. 1 u.g.n., akcentując, że ustalone raty z uwagi na brzmienie art. 147 ust. 2 powołanego przepisu podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Zarazem Kolegium wyjaśniło, że na tym etapie postępowania nie ma prawa umarzać odsetek od rat opłaty adiacenckiej, a jeśli ustawodawca zawarł taki warunek w treści przepisu, to odstąpienie do jego zastosowania skutkowałoby naruszeniem prawa przez organy. Stąd też uznało rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3. zaskarżonej decyzji za prawidłowe. Ponadto Kolegium, odwołując się do treści art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wyjaśniło, że skarżący może w odrębnej sprawie złożyć do Burmistrza, jako organu uprawnionego do rozpatrywania tego typu wniosków, umotywowany wniosek o umorzenie odsetek na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. W skardze na decyzję Kolegium M. K., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata), zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: I. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy upłynął trzyletni termin, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia tej opłaty; II. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jej wnikliwego załatwiania, jak również pominięciu w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, w tym m.in. poprzez pominięcie rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] 2010 r., jak i toczonych faktycznie wspólnych rozmów z Gminą M. na temat wysokości opłaty adiacenckiej i ceny wykupu przez Gminę działki nr [...] pod drogę; uwzględnienia zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału; odniesienia się do zarzutów zgłaszanych organom obydwu instancji, w szczególności nie wyjaśniono przyczyn rażącej różnicy pomiędzy ceną 1 m² gruntu na potrzeby opłaty adiacenckiej a ceną 1 m² zaproponowaną przez Gminę za wykup działki nr [...], nie ustosunkowano się do określonej przez rzeczoznawcę wyceny działek i wysokości opłaty adiacenckiej oraz zastrzeżeń do operatu, nie zweryfikowano zarzutu strony dotyczącego podziału innych, położonych w pobliżu, nieruchomości, co do których nie ustalono opłaty adiacenckiej; III. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do większości podniesionych przez stronę zarzutów na obydwu etapach postępowania administracyjnego, tj. przed organem I instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego. Przy tak sformułowanych zarzutach, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi, strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] 2011 r. oraz deczyji organu II instancji z dnia [...] 2010 r., jak również umorzenia postępowania i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać, aczkolwiek z powodów, które tylko pośrednio były wyartykułowane w skardze, jednak zostały wyinterpretowane przez Sąd z jej treści oraz treści odwołania. Wobec tego wspomnieć należy, że zgodnie z art. 134 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a stosuje przy tym środki przewidziane ustawą. Oznacza to, że ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z przepisami prawa, które w sprawie mają zastosowanie, i które organ powinien był wziąć pod uwagę, niezależnie od kształtu podniesionych w skardze zarzutów. Kontroli tej sąd dokonuje zasadniczo na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 1162/07, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej kolejności – z uwagi na zarzuty skargi dotyczące kwestionowania możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej wobec upływu terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., jak i zaniechania ustalenia jej w stosunku do sąsiednich nieruchomości oraz prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty – podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skontrolowanie legalności decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa i w zakresie odnoszącym się do zmiany ostatecznej (od dnia [...] maja 2010 r.) decyzji z dnia [...] 2010 r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ale jedynie co do możliwości rozłożenia tej opłaty na raty na podstawie art. 147 ust. 1 u.g.n. Warto przypomnieć, że w stosunku do odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2010 r. znak: [...], wydanej na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 "u.g.n., zostało wydane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2010 r. znak [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. (prawomocnym od dnia 26 lutego 2011 r.) skargę M. K. na postanowienie Kolegium oddalił. Wobec powyższego zakwestionowanie prawidłowości decyzji organu I instancji z dnia [...] 2010 r., zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa) możliwe jest wyłącznie w trybach nadzwyczajnych, jak wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności. Ponadto możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 lub art. 155 kpa, jednak tryb ten nie służy weryfikowaniu decyzji, jak to ma miejsce w zwykłym postępowaniu odwoławczym (art. 127 i nast. kpa) czy też w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 i nast. kpa) lub w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i nast. kpa). Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej (upływu terminu do jej ustalenia), jak i wartości nieruchomości oraz wysokości przedmiotowej opłaty nie mogły odnieść zamierzonego przez stronę skutku. W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, kontroli podlega prawidłowość zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej z dnia [...] 2010 r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł zł poprzez zastosowanie instytucji rozłożenia opłaty na raty na podstawie art. 147 ust. 1 u.g.n. Charakter zmiany tej decyzji, a mianowicie co do rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, wynika z wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r., poprzedzonego pismem z dnia [...] marca 2011 r. Przepis art. 155 kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Za decyzję na podstawie której strona nabywa prawa należy również rozumieć decyzję nakładająca określony obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, MoP 2002/9 str. 532 i stanowisko J. Borkowskiego [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 154 Nb 10, komentarz do art. 155 Nb10). Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155, jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa, a stanowisko doktryny i orzecznictwa co do tego jest jednolite. Granice dozwolonych zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa stanowi treść wyrażonej zgody, która nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz wyrażona wprost i wyraźnie poprzez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji (por. poglądy piśmiennictwa i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w B. Adamiak/J. Borkowski, op. cit., komentarz do art. 155 Nb 9). Natomiast zgodnie z art. 147 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 98a ust. 1 zd. ostatnie u.g.n., opłata adiacencka (w tym z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na wniosek właściciela) może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zaś zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi zarazem podstawę wpisu do księgi wieczystej. Powołany przepis w ust. 2 wprost również stanowi, że raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, zatem kwestia oprocentowania nie jest uzależniona od uznania organu i stanowi obligatoryjną konsekwencję rozłożenia opłaty na raty. Z przepisu art. 147 ust. 1 u.g.n. wynika, że co do zasady rozłożenie opłaty na raty następuje w decyzji o ustaleniu opłaty, w której określa się warunki tego rozłożenia. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, uwzględniając względy wykładni funkcjonalnej i celowościowej, należy uznać, że dopuszczalne jest również rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty także następczo, przy wykorzystaniu trybu z art. 155 kpa, po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 453/11 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie organ I instancji, naruszając art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 10 § 1 kpa, nie wyjaśnił należycie stanowiska skarżącego i nie ustalił jednoznacznie zakresu jego zgody na zmianę decyzji z dnia [...] 2010 r. Notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 2011 r., według swojej treści dokumentująca treść uzgodnień pomiędzy organem a stroną w dniu [...] kwietnia 2011 r., nie mogła ani zastąpić oświadczenia strony złożonego organowi administracji ani też stanowić niezaprzeczalnego dowodu złożenia organowi przez skarżącego oświadczenia woli o określonej treści. W postępowaniu administracyjnym notatka służbowa nie może zastępować ani protokołu, o którym mowa w art. 63 § 1 i 3 kpa, zawierającego w swej treści określone oświadczenia strony postępowania i jej podpis ani środków dowodowych przewidzianych w art. 75 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 306/99, LEX 76108). Tym bardziej jeżeli strona właśnie kwestionuje ustalone przez organ treść i zakres swojego żądania. Skarżący zaś w postępowaniu odwoławczym wprost podniósł, że domaga się "zniesienia (...) odsetek za cały okres spłaty rat" (pismo z dnia [...] lipca 2011 r.) oraz, że "żadnej zgody co do kwoty za ziemię, którą (...) [przekazał Gminie] na poszerzenie drogi", nie podpisywał (pismo z dnia [...] maja 2012 r.). Ponadto przed rozstrzygnięciem sprawy organ I instancji nie wyznaczył stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami (naruszenie art. 10 § 1 kpa), wobec czego strona nie mogła przed wydaniem decyzji wyrazić swojego stanowiska względem okoliczności wskazanych w notatce służbowej z dnia [...] kwietnia 2011 r., a które zostały następnie zawarte jako ustalenia faktyczne decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie zgadzał się ani na sposób zaliczenia na poczet płatności pierwszej raty kwoty [...] 000 zł (należnej mu, jak można wywnioskować z kontekstu dokumentacji zawartej w aktach postępowania, za część jego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która została w decyzji z dnia [...] 2008 r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości – działki nr [...] o powierzchni łącznej [...] m², przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej), ani tym samym na wysokość pierwszej raty ustalonej w decyzji z dnia [...] 2011 r. na kwotę [...] 000 zł obejmująca wcześniej wpłaconą kwotę [...] 000 zł w związku z wniesieniem pism z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2011 r. oraz wyżej wspomnianą kwotę [...] 000 zł należną skarżącemu od Gminy. Ponadto skarżący nie zgadzał się na naliczanie odsetek określonych w punkcie 3 decyzji. Wprawdzie Kolegium trafnie zauważyło, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa i rozłożeniu opłaty adiacenckiej na raty nie mogło umorzyć skarżącemu odsetek od rat opłaty adiacenckiej, jednak to nie zmienia faktu, że strona na konkretną treść decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa się nie zgodziła. W ocenie Sądu, również brak zgody na konsekwencje zastosowania zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa – w tym wypadku skutki wynikające z mocy samej ustawy (konkretnie z art. 147 ust. 2 u.g.n. co do oprocentowania rat opłaty adiacenckiej) – o ile tylko strona została przez organ o nich należycie poinformowana, powinien być uwzględniony przez organ orzekający w trybie art. 155 kpa. Takie działanie, o ile organ wypełni obowiązki wynikające z zasad określonych w art. 6-9 kpa, nie stanowi naruszenia słusznego interesu strony. Zgodnie bowiem z zasadą, że chcącemu nie dzieje się krzywda (Volenti non fit iniuria), jeżeli strona nie wyrazi zgody na takie skutki prawne wchodzące w zakres zmiany decyzji ostatecznej, które wynikają z mocy samego prawa, uzasadnione będzie wydanie decyzji odmownej uwzględniającej wolę strony. Słuszne są również uwagi Kolegium odnoszące się do możliwości umorzenia przedmiotowych odsetek w odrębnym postępowaniu od rat opłaty adiacenckiej w trybie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.]. Niemniej jednak i ten argument nie mógł świadczyć o niewadliwości decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa, bowiem możliwość zastosowania w odrębnym postępowaniu przedmiotowej ulgi lub nawet dalej idących ulg wynikających z przepisów art. 60-67 ustawy o finansach publicznych, aż po umorzenie należności włącznie, nie może uzasadniać błędnego zastosowania art. 155 kpa (nieuwzględnienia zgody strony na konkretny kształt decyzji) w zakresie instytucji wynikającej z ustawy szczególnej, to jest rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, o którym mowa w art. 147 u.g.n. Kolegium tymczasem nie dopatrzyło się w zaskarżonej decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w zastosowaniu art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na potrzebę ustalenia rzeczywistego zakresu zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, na którą zgadza się strona. Wobec powyższego uznać należy, że w kontrolowanej sprawie organy orzekające w obydwu instancjach nie wyciągnęły należytych wniosków z faktu, że skarżący w istocie nie wyraził zgody na taki zakres zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] 2010 r., który został objęty decyzją organu I instancji z dnia [...] 2012 r. W konsekwencji w sprawie nie wystąpiła przesłanka w postaci zgody strony na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, czego niedostrzeżenie doprowadziło organy do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji w trybie art. 155 kpa i zastosowanie instytucji, o której mowa w art. 147 ust. 1 i 2 u.g.n. Wspomnieć również należy, że argumenty związane z ewentualną bezczynnością lub przewlekłością prowadzenia postępowania nie mogły w niniejszym postępowaniu odnieść zamierzonego skutku, bowiem przedmiotem kontroli jest zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] 2012 r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność decyzji organów obydwu instancji wydanych w przedmiocie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. W konsekwencji na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (punkt 2 sentencji). Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji – po uprzednim jednoznacznym ustaleniu zakresu żądania (zgody) strony w przedmiocie zmiany decyzji – będzie [...] miał na uwadze konieczność uwzględnienia stanowiska skarżącego (zgody strony) na konkretną treść decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a., w której to decyzji organ na podstawie art. 147 ust. 1 u.g.n. rozstrzygnie co do rozłożenia na raty kwoty opłaty adiacenckiej; uwzględniając w zakresie uznania określonych wpłat na poczet poszczególnych płatności ewentualne uzgodnienia co do wzajemnych rozliczeń pomiędzy stroną a organem. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wniosek strony, wysokość należnego wpisu (200 zł) i fakt korzystania przez nią z zastępstwa procesowego. Nadpłacony wpis ponad kwotę 200 zł (strona uiściła łącznie [...] zł) zostanie zaś stronie zwrócony na podstawie odrębnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 225 p.p.s.a.