II SA/Po 614/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na zalecenia pokontrolne Prezydenta Miasta [...] - Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] [...] kwietnia 2021 r. nr [...], w przedmiocie stanu technicznego obiektu postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Pismem wniesionym w dniu [...] czerwca 2021 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "A. ", "Spółka") wniosła skargę na wydane przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej MKZ) - zalecenia pokontrolne z dnia [...] kwietnia 2021 roku nr [...], zmienione aktem z dnia [...] maja 2021 roku (dalej "Z. pokontrolne"). Z. zostały wydane po przeprowadzeniu kontroli torowiska Ś. Kolei Powiatowej, znajdującego się na działce [...], ark. [...], obręb K. przy ul. [...] w P. (dalej "Nieruchomość"), która stanowi własność A. . W zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nakazano: 1. Zabezpieczenie fragmentu torowiska w części działki udostępnianej do przejazdu samochodów budowlanych na teren sąsiedniej nieruchomości na czas trwania budowy - w terminie nieprzekraczającym 14 dni, po wcześniejszym uzgodnieniu z MKZ formy zabezpieczenia. 2. Odsłonięcie spod ziemi południowego toru we wschodniej części działki od strony ul. [...], w celu umożliwienia identyfikacji zabytku - prace należy prowadzić z zachowaniem ostrożności, w taki sposób, aby nie uszkodzić torowiska -w ciągu 14 dni od momentu otrzymania zaleceń pokontrolnych, w terminie nieprzekraczalnym do dnia [...] maja 2021 r. Następnie przekazać do Biura MKZ dokumentację fotograficzną przeprowadzonych prac. 3. Trwałe wyeksponowanie zabytku polegające na: a) odsłonięciu w całości torowiska spod ziemi, b) uporządkowaniu terenu, c) usunięciu samosiejek wyrastających pomiędzy torowiskiem, d) wykonaniu inwentaryzacji przebiegu torów oraz szczegółowej dokumentacji fotograficznej i konserwatorsko-technologicznej stanu zachowania, e) wykonaniu wstępnej dezynfekcji, f) oczyszczeniu szyn, podkładów z zabrudzeń mikrobiologicznych i atmosferycznych, g) wzmocnieniu osłabionych podkładów drewnianych, następnie zabezpieczeniu ich powierzchni, h) zabezpieczeniu szyn, i) odgrodzeniu odsłoniętego torowiska od trawnika, j) zabezpieczeniu wewnętrznej przestrzeni przed porostem roślinności oraz wypełnieniu jej, np. tłuczniem, k) oczyszczeniu i zabezpieczeniu w sposób uniemożliwiający kradzież fragmentu zachowanego urządzenia technicznego z grawerunkiem "[...]". Po uzgodnieniu z MKZ zdeponowanie zabytku w odpowiednim miejscu w celach edukacyjnych, 1) identyfikacji obiektu poprzez wykonanie napisu w technice grawerskiej na szynie, od strony ul. [...]: "TOROWISKO Ś. KOLEI POWIATOWEJ". Wskazano, że na powyższe prace należy uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Program prac konserwatorskich wraz ze stosownym wnioskiem należy przedłożyć do Biura MKZ, w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] lipca 2021 roku. Następnie, po uzgodnieniu z MKZ projektu prac konserwatorskich oraz uzyskaniu pozwolenia na wykonanie tych prac, należy przystąpić do ich realizacji w terminie nie później niż 3 miesiące. O realizacji poszczególnych punktów niniejszych zaleceń należy informować na bieżąco MKZ. Nie zgadzając się z Zaleceniami pokontrolnymi MKZ, Spółka A. wniosła do niech zastrzeżenia. MKZ w odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2021 r. ustalił następujące zmiany w wydanych zaleceniach pokontrolnych, nakazując: 1) natychmiastowe zabezpieczenie północnego fragmentu torowiska - toru bocznicy - w części działki udostępnianej do przejazdu samochodów budowlanych na teren sąsiedniej nieruchomości na czas trwania budowy, 2) wykonanie rysunku schematycznego (na mapie zasadniczej) przebiegu całego torowiska na terenie dz. nr [...], ark. [...], obręb K. [Spółka zaznaczyła, że prawdopodobnie organ popełnił omyłkę pisarską, bowiem jako obręb powinien oznaczyć obręb "[...]"], 3) trwałe wyeksponowanie zabytku zgodnie z pkt 3 Zaleceń pokontrolnych (z wyłączeniem wytycznych zawartych w lit. f, zmiany zawarte w pkt 4 poniżej), wyłącznie zakresu toru bocznicy, w charakterze symbolicznego świadka zasadniczego toru stacyjnego (głównego), 4) w zakresie pkt 3 lit. f Zaleceń pokontrolnych zachowany fragment zwrotnika rozjazdu, przed przystąpieniem do prac konserwatorskich torowiska, należy zdeponować w [...] Klubie Modelarzy Kolejowych, ul. [...], [...]; przekazania należy dokonać w obecności przedstawiciela Biura MKZ. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że MKZ przyjął wadliwe domniemanie, iż tory kolejowe znajdujące się na Nieruchomości stanowią zabytkową kolej objętą ochroną. Podano, że przez Nieruchomość przebiegają w sumie trzy tory kolejowe, zaś na sąsiedniej działce o numerze ewidencyjnym [...], nienależącej do A. , również znajduje się jeden tor kolejowy. W ocenie A. na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ) i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie da się jednoznacznie stwierdzić, który tor stanowi zabytek Ś. Kolei Powiatowej. Organ na podstawie ustaleń z kontroli nie mógł więc ustalić, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie. Podniesiono, że dla terenu, na którym znajduje się Nieruchomość, obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "R. - Ł." część [...] w P. (dalej "MPZP"). Załącznik graficzny nr [...] do MPZP zawiera oznaczenie śladu Ś. Kolei Powiatowej wpisanej do Rejestru Zabytków. Nie jest on jednak zgodny z Załącznikiem nr [...] do decyzji WKZ o wpisaniu do rejestru zabytków, który w pobliżu stacji "[...]" przedstawia nieprzerwany ciąg toru Ś. Kolei Powiatowej. Załącznik graficzny do MPZP obrazuje zaś wiele cząstkowych torów kolejowych zabytku, które przerywane są na określonych działkach gruntu. Niejednolitość obu dokumentów wskazuje na pilną konieczność dokładnego zbadania materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Zróżnicowanie ochrony zabytku przejawiające się w nakładaniu na jedną stronę szeregu obowiązków związanych z jego utrzymaniem, zaś pozwalające na usunięcie torów kolejowych na innych działkach, stanowi naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady równego traktowania. Spółka podniosła również zarzut błędnego określenie adresata obowiązków Spółka podając, że nie jest właścicielem, posiadaczem ani zarządcą torów kolejowych przebiegających przez Nieruchomość. Spółka nigdy nie była stroną stosunku zobowiązaniowego, który stanowiłby podstawę do posiadania tytułu prawnego do torów kolejowych stanowiących w ocenie MKZ obiekt zabytkowy. W ocenie Spółki organ powinien podjąć działania w celu ustalenia właściciela lub zarządcy torów kolejowych Ś. Kolei Powiatowej. Z kolei obowiązek prowadzenia dokumentacji zabytku ciąży na MKZ w zakresie podstawowym, zaś w zakresie rozszerzonym, m.in. polegającym na prowadzeniu rejestru zabytków na terenie województwa wielkopolskiego, spoczywa na WKZ. Przepisy nie wskazują, aby to właściciel nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany stanowiący w ocenie organu zabytek, miał aktualizować dokumentację zabytku. Podobnym przerzuceniem obowiązku organu na obywatela jest także zobligowanie A. do wykonania napisu "TOROWISKO Ś. KOLEI POWIATOWEJ" na szynie torowiska w celu identyfikacji obiektu zabytkowego. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu oraz w zakresie objętym jego późniejszą zmianą. Uzasadniając wniosek Spółka podniosła, że nałożone na nią obowiązki wiążą się ze znacznymi kosztami. Ponadto MKZ wyznaczył relatywnie krótkie terminy na wykonanie skomplikowanych prac przy torowisku. W obliczu podniesionych zarzutów oraz niewłaściwego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, a w konsekwencji - dokonania błędów w ustaleniach faktycznych i zobligowania A. do wykonania szeregu działań wyszczególnionych w Zaleceniach pokontrolnych bez bezwzględnej pewności, czy w ogóle i ewentualnie które tory znajdujące się na Nieruchomości stanowią zabytek wpisany do rejestru zabytków na mocy Decyzji oraz bez wykazania przez MKZ, że to A. powinna być adresatem przedmiotowych Zaleceń pokontrolnych, zdaniem Spółki złożenie wniosku stało się konieczne i uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2325 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. O wstrzymaniu wykonania aktu sąd orzeka na wniosek skarżącego. Uwzględnienie wniosku jest uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z ustawowych przesłanek, wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Powołany przepis przewiduje możliwość udzielenia stronie ochrony tymczasowej, poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z uwagi na treść normatywną powyższych przepisów należy stwierdzić, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, może nastąpić wyłącznie w wyniku złożonego przez skarżącego wniosku oraz w granicach luzu decyzyjnego, przyznanego Sądowi przez ustawodawcę, wyznaczonego zakresem znaczeniowym przesłanek sformułowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczyć należy, że chodzi o taką sytuację, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Żądając wstrzymania wykonania orzeczenia, skarżący na zatem obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt: II FZ 585/06, nie publikowany). Podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu nie mogą stanowić jedynie ogólnikowe twierdzenia wyrażone przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt: I FZ 332/14, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem podkreślić, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dokładnego przytoczenia okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, przy czym przedstawiona argumentacja musi być spójna i odnosić się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi bowiem być realne, w związku z czym strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. Brak wskazania we wniosku konkretnej szkody grożącej skarżącemu na skutek wykonania orzeczenia, uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. akt: I FZ 15/13, dostępne jw.). W ocenie Sądu, skarżąca Spółka nie wykazała, aby w sprawie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego zalecenia pokontrolnego. Skarżąca wskazała jedynie ogólnikowo na znaczne koszty, jakie zmuszona będzie ponieść oraz na relatywnie krótki okres, jaki organ wyznaczył na wykonanie nałożonych obowiązków. Spółka nie podała nawet w przybliżeniu jakie są koszty wykonania nakazów wynikających z zaleceń pokontrolnych, jaka jest jej sytuacja finansowa oraz, czy poniesienie ww. kosztów mogłoby zagrozić jej funkcjonowaniu. Spółka nie wykazała, że znajduje się w złej kondycji finansowej. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy strona nie wykazuje we wniosku okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, nie można przenosić całego ciężaru poszukiwania tych okoliczności na Sąd (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt: I FZ 593/15, dostępne jw.). Poza tym z reguły skutki finansowe nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ w związku z wykonaniem wadliwych decyzji administracyjnych przysługuje roszczenie odszkodowawcze. Należy również podkreślić, że analizując przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu Sąd nie jest uprawniony do badania zasadności samej skargi. Na etapie rozpatrywania wniosku o wstrzymanie nie można zatem uwzględnić zarzutu braku wyjaśnienia, czy i które fragmenty torowiska na nieruchomości Spółki uznane zostały za zabytek, na kogo obowiązek ich utrzymania w należytym stanie powinien zostać nałożony oraz, czy zasadne jest przerzucanie obowiązków ustawowo przynależnych MKZ i WKZ na inne podmioty. Zarzuty tego rodzaju nie mają znaczenia dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Mając na względzie podaną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.