II SA/Po 615/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I.G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Decyzją z dnia 19 kwietnia 2013 r., [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej powoływany jako "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego (dalej powoływanego jako "Starosta") z dnia 30 listopada 2012 r., [...], którą ten ostatni - po rozpoznaniu wniosku I.G. - orzekł o odmowie ustalenia na rzecz wnioskodawczyni odszkodowania za nieruchomość położoną w R., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb R., ark. mapy [...], działka [...], zapisaną w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy K.. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2010 r. I.G. zwróciła się do Burmistrza Gminy K. (dalej powoływanego jako "Burmistrz") o wypłacenie odszkodowania za grunt o powierzchni 800 m2 we wsi R., przejęty przez Skarb Państwa pod drogę. Wyjaśniła, że jej rodzice A. i M. M. byli właścicielami gruntu, dla którego była prowadzona księga wieczysta o numerze [...] w Ś.. Przez środek gruntu została wytyczona droga [...] i przejęta przez Skarb Państwa. Do dziś nie zostało jednak wypłacone byłym właścicielom odszkodowanie. Ojciec I.G. zmarł w 1959 r., natomiast matka - M. w 1986 r. Wnioskodawczyni jest jedyną córką i spadkobierczynią po rodzicach. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sprawę przekazano Staroście Poznańskiemu według właściwości. Wraz z pismami z dnia 2 i 7 czerwca 2010 r. I.G. nadesłała dodatkową dokumentację dotyczącą działki [...]. Decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") (obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - uw. Sądu) postanowił umorzyć postępowanie w sprawie. Organ wskazał, że z materiału sprawy wynika, iż własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania została przeniesiona przez M.M na Skarb Państwa w drodze czynności cywilnoprawnej (zrzeczenia się), a zatem nie może być mowy o wywłaszczeniu polegającym na pozbawieniu prawa własności na drodze administracyjnoprawnej wbrew woli właściciela. Na skutek odwołania I.G. Wojewoda, decyzją z dnia 17 lutego 2011 r., [...], utrzymał decyzję Starosty w mocy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Od powyższej decyzji Wojewody skargę złożyła I.G.. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., II SA/Po 235/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zarówno decyzję Wojewody z dnia 17 lutego 2011 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 14 grudnia 2010 r. Sąd stwierdził, że w analizowanej sprawie rolą organów było ustalenie, czy za przejęcie nieruchomości [...] przez Skarb Państwa M.M powinna była uzyskać odszkodowanie, a w przypadku pozytywnej konstatacji, przyznanie go na rzecz jej spadkobierczyni I.G.. Według Sądu rozważenia wymagało zatem jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się spornej nieruchomości przez M.M oraz, czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego. Sąd wskazał następnie, że zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwanej "u.g.n.") sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Następnie Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 6 ust. 1 obowiązującej w 1975 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. Nr 10, poz. 64 - dalej zwana: "u.z.t.w.n.") ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Samo wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem (art. 7 ust. 1 u.z.t.w.n.), którym obciążony był ubiegający się o wywłaszczenie (art. 7 ust. 2 u.z.t.w.n.) w drodze decyzji (art. 23 ust. 1 u.z.t.w.n.). Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA/Po 235/11 z powołanych przepisów wynika, że procedura przejęcia nieruchomości zakładała rokowania z właścicielem co do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, a w przypadku pozytywnych ustaleń zawarcie z nim umowy za odpowiednią cenę wykupu nieruchomości, natomiast w przypadku braku zgody na zawarcie umowy - wywłaszczenie nieruchomości za odszkodowaniem. Właściciel nieruchomości, który zawierał umowę przewidzianą przez art. 6 u.z.t.w.n. odstępował swą nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie za cenę nie wyższą od odszkodowania. Sąd stwierdził dalej, że organy powinny rozważyć także wszelkie inne przepisy obowiązujące w dacie złożenia oświadczenia woli o zrzeczeniu się spornej nieruchomości, na mocy których za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa, wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd uznał, że jest to niezbędne, aby przesądzić, czy oświadczenie poprzedniczki prawnej skarżącej nie nastąpiło w warunkach zawartych w nich norm, umożliwiających przyznanie odszkodowania. Sąd wskazał chociażby na normy zawarte w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Omawiając szerzej kontekst tej ustawy Sąd wskazał, że wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1910/07 stwierdzono, że oświadczenie, zawarte w akcie notarialnym z dnia 27 stycznia 1958 r. o zrzeczeniu się na podstawie art. 60 prawa rzeczowego własności nieruchomości nie wyklucza możliwości uznania, że w rzeczywistości nastąpiło odstąpienie nieruchomości (w warunkach ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli), co w okolicznościach rozpoznawanej wtedy sprawy skutkowało możliwością zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. dotyczących zwrotu przejętych na Skarb Państwa nieruchomości. Sąd zauważył też - odnosząc się do instytucji zrzeczenia - że art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego zakładał, iż jeżeli nieruchomość była przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel mógł wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna była zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Począwszy zatem od 1962 r. ustawodawca konsekwentnie uzależniał nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, której właściciel się zrzekł, od stanowiska osoby reprezentującej potencjalnego nabywcę - urzędnika wykonującego zadania z zakresu gospodarki nieruchomościami państwowymi. Zgoda organu państwowego wymagana była z uwagi na uciążliwe skutki dla Skarbu Państwa zrzeczenia się własności nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Zgodnie bowiem z art. 179 § 2 Kodeksu cywilnego, w jego pierwotnym brzmieniu, nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową. Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Biorąc pod uwagę przedstawiony kontekst prawny Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy; nie oceniono zwłaszcza czy jakikolwiek związek z wywłaszczeniem mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości, czy istnieje związek nabycia w formie cywilnoprawnej nieruchomości przez Skarb Państwa z realizacją celu publicznego. Sąd dodał też, że zmierzając do wyjaśnienia tych okoliczności organy obowiązane były ustalić cel czynności dokonanej w formie aktu notarialnego z dnia 6 stycznia 1976 r. Badaniu podlegać powinny okoliczności, w jakich złożone było oświadczenie woli o zrzeczeniu się działki [...]. Sąd wskazał też na konieczność zbadania czy rację ma skarżąca, że jej matka wyzbyła się spornej nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. Wyjaśnienia wymagało, czy w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy dotyczące wywłaszczenia z chwili złożenia oświadczenia o zrzeczeniu, w tym normy nakazujące stosować przepisy o odszkodowaniach za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa, zawarte chociażby w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Wreszcie Sąd dodał, że zbadania wymaga szeroko pojęta archiwalna dokumentacja dotycząca procesu realizacji inwestycji drogowej przebiegającej przez działkę [...], a także dokumentacja wydanego, a nie dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia 31 grudnia 1975 r., [...], w którym zawarto zgodę na zrzeczenie się działki nr [...]. W końcowej części uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę na konieczność oceny czynności prawnej zrzeczenia się nieruchomości nie tylko w świetle literalnego brzmienia ustawy, ale także w szerszym kontekście. Pismem z dnia 24 listopada 2011 r., [...] Starosta wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy K. z prośbą o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie zrzeczenia się jej własności na rzecz Skarbu Państwa przez M.M (w dniu 6 stycznia 1976 r.). Wystąpił również o wypożyczenie akt archiwalnych sprawy [...] zakończonej wydaniem w dniu 31 grudnia 1975 r. przez Urząd Miasta i Gminy w K. zaświadczenia wyrażającego zgodę na zrzeczenie się działki [...], zapisanej wówczas w księdze wieczystej jako [...]. Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r., WB.PP.7323-335/11 Kierownik Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w K. poinformował, że na dzień 6 stycznia 1976 r., zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego przez zarządzenie [...] Naczelnika Powiatu z dnia 31 grudnia 1974 r., działka [...] opisana była jako teren drogi publicznej. Organ poinformował, że nie jest w posiadaniu akt sprawy [...]. Kolejnym pismem z dnia 9 marca 2012 r., [...] Starosta zwrócił się do Urzędu Miasta Poznania (Archiwum Zakładowego), Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (Archiwum) oraz do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, czy w zasobach tych jednostek znajdują się akta archiwalne Urzędu Miasta i Gminy w K. oznaczone jako [...], w sprawie zakończonej wydaniem w dniu 31 grudnia 1975 r. zaświadczenia wyrażającego zgodę na zrzeczenie się działki [...]. Wszystkie powyższe jednostki - Urząd Miasta Poznania, Urząd Wojewódzki oraz Archiwum Państwowe - poinformowały, że nie są w posiadaniu wskazanej dokumentacji. Wobec powyższego Starosta pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. ponownie zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. z prośbą o wypożyczenie archiwalnej dokumentacji dotyczącej procesu realizacji inwestycji drogowej obejmującej działkę [...], względnie wskazanie archiwum, do którego dokumentację tę przekazano. Dodatkowo pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w Ś. o wydanie odpisu zaświadczenia z dnia 31 grudnia 1975 r., [...] wyrażającego zgodę na zrzeczenie się działki [...]. Zaświadczenie to zostało nadesłane przez Sąd Rejonowy wraz z pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 12 września 2012 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentacji o numerze [...]. Z kolei w piśmie z dnia 16 października 2012 r., [...] Kierownik Wydziału Eksploatacji Infrastruktury Technicznej Urzędu Miasta i Gminy K. poinformowała, że działka [...] w obrębie R. wchodzi w skład drogi gminnej (ul. O. w R.), na której Gmina K. nie wykonywała projektu budowlanego i nie realizowała inwestycji drogowej budowy nawierzchni jezdni. Decyzją z dnia 30 listopada 2012 r., [...] Starosta, powołując się na art. 128 ust. 1 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odmówił I.G ustalenia odszkodowania w trybie art. 128 ust. 1 u.g.n. za nieruchomość położoną w R., stanowiącą działkę [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Następnie organ wskazał, że z treści wniosku I.G. wynika, iż działka [...] została przejęta przez Skarb Państwa i do dnia dzisiejszego nie zostało wypłacone żadne odszkodowanie. Jednocześnie Starosta zauważył, że dokumenty dostarczone przez wnioskodawczynię wskazują jednoznacznie na fakt zbycia nieruchomości w formie aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia 6 stycznia 1976 r., którym ówczesna właścicielka działki [...] - M.M zrzekła się jej na rzecz Skarbu Państwa. Przechodząc do wyjaśnień prawnych Starosta wskazał, że obowiązujący w dacie sporządzenia aktu notarialnego art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964r., Nr 16, poz. 93 ze zm.) stanowił w § 1, że jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie, przy czym zrzeczenie się wymagało do swej ważności formy aktu notarialnego oraz zgody właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Na skutek zrzeczenia się własności nieruchomości, nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową (art. 179 § 2). W sprawie dla zrzeczenia się własności nieruchomości dochowano formy aktu notarialnego, przy którym przedłożono jednocześnie zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia 31 grudnia 1975 r., [...] wyrażające zgodę na zrzeczenie się działki [...]. Dla udokumentowania następstwa prawnego po M.M., zmarłej dnia 9 lipca 1986 r., I.G. przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 9 września 1986 r., [...], o stwierdzeniu nabycia spadku w całości przez córkę spadkodawczyni I.G. z domu M. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że aktualnym właścicielem działki [...] jest Gmina K. na podstawie decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia 18 marca 1995 r. Następnie Starosta przedstawił szeroko poszczególne etapy postępowania zaznaczając, że po uchylającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismami z dnia 17 sierpnia 2011 r. oraz 6 sierpnia 2012 r. I.G. ponownie zażądała ustalenia odszkodowania za działkę [...]. Wskazał też, że uzupełnił materiał dowodowy realizując zalecenia Sądu. Organ wyjaśnił, że zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozważył, jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się spornej nieruchomości przez M.M oraz, czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego. Wyjaśnił, że instytucję zrzeczenia się własności nieruchomości w dacie przeniesienia własności działki [...] przez M.M na Skarb Państwa regulował art. 179 K.c., który stanowił w § 1: "jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie, przy czym zrzeczenie się wymacało do swej ważności formy aktu notarialnego oraz zgody właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej". Na skutek zrzeczenia się własności nieruchomości, nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową (art. 179 § 2). Starosta wskazał dalej, że problematyka wywłaszczenia w dacie zrzeczenia się nieruchomości będącej przedmiotom niniejszego postępowania uregulowana była w u.z.t.w.n.. Zgodnie z art. 2 u.z.t.w.n. w brzmieniu obowiązującym w rozważanej dacie wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa i ubiegać się o nie mógł zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Stosownie do art. 3 u.z.t.w.n. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 4). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Powołany przepis art. 6 przewidywał zatem możliwość przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na drodze cywilnoprawnej, jednakże wyłącznie w formie czynności odpłatnej. Po dokonaniu analizy powołanych wyżej norm prawnych Starosta Poznański stwierdził, iż obowiązujące w dacie 6 stycznia 1976 r. przepisy u.z.t.w.n. przewidujące możliwość odpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na drodze cywilnoprawnej nie miały zastosowania w sytuacji zrzeczenia się własności nieruchomości przez osobę prywatną na rzecz Skarbu Państwa ze względu na nieodpłatny charakter czynności cywilnoprawnej jaką było zrzeczenie się prawa własności nieruchomości. Dalej Starosta wskazał, że wśród innych przepisów, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinien przeanalizować, powołano przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm. – dalej powoływana jako u.t.b.j.). Ustawa ta regulowała między innymi zasady przejmowania na własność Państwa nieruchomości objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego. Na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j. nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 u.t.b.j. zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 u.t.b.j. nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Uchwały o ustaleniu terenu budowlanego podejmowane były przez prezydia powiatowych rad narodowych na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego i zawierały jednocześnie podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe. Przedmiotowe uchwały podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Ustawa przewidywała możliwość zachowania jednej z powstałych w skutek podziału działek przez jej dotychczasowego właściciela (art. 8) albo nadania takiej działki na jego wniosek członkowi rodziny (art. 9) po spełnieniu przewidzianych w niej warunków, wśród których wymieniono m.in. zgłoszenie wniosku w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały. Zgodnie z art. 10 u.t.b.j. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j. wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem Starosty przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie u.t.b.j. według stanu obowiązującego w dacie 6 stycznia 1976 r. następowało z mocy prawa po spełnieniu przewidzianych w niej warunków i za odszkodowaniem. Analizowane przepisy nie przewidywały przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa na drodze cywilnoprawnej, a zatem zrzeczenie się własności spornej nieruchomości przez M.M w trybie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego nie mogło mieć związku z procesem wywłaszczenia na podstawie przepisów rozważanej ustawy. Starosta Poznański poddał analizie także powołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1919/07. Organ przyznał, że art. 13 powołanej w nim ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli zobowiązywał właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi do odstąpienia bezpłatnie na własność gminy gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, a rozważany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczał uznanie zrzeczenia się własności nieruchomości w drodze prawa cywilnego (wówczas art. 60 prawa rzeczowego) jako dokonanego w trybie tej ustawy. Starosta stwierdził jednak, że zasad określonych w ustawie z 1948 r. nie można przenieść na grunt tej sprawy z uwagi na uchylenie tego aktu prawnego w dniu 31 sierpnia 1972 r. Następnie organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że działka nr [...] w dacie zrzeczenia się jej własności przez poprzedniczkę prawną wnioskodawczyni przeznaczona była w uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonym przez zarządzenie nr [...] Naczelnika Powiatu z dnia 31 grudnia 1974 r. pod drogę publiczną. U.z.t.w.n. wśród warunków dopuszczalności wywłaszczenia wymienia m.in. niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej, jednakże przeznaczenie nieruchomości objętej zrzeczeniem się jej własności na podstawie art. 179 K.c. na cel publiczny samo w sobie nie jest powodem wystarczającym do uznania, że przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie wywłaszczenia. Zdaniem organu w sprawie spełniono wszystkie warunki skutecznego zrzeczenia się własności nieruchomości: dochowano formy aktu notarialnego i złożenie oświadczenia woli o zrzeczeniu się poprzedzono wydaniem przez Urząd Miasta i Gminy w K. zezwolenia na dokonanie lej czynności. Starosta nie kwestionował też istnienia związku pomiędzy wyzbyciem się spornej nieruchomości a jej przeznaczeniem w planie miejscowym, jednakże zaznaczył, że istnienia związku przyczynowo - skutkowego między tymi faktami nie potwierdza treść czynności, na mocy której wyzbycia się własności dokonano. M.M zrzekła się własności nieruchomości położonej w R., co zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa cywilnego oznacza, że dobrowolnie i nieodpłatnie przeniosła jej własność na rzecz Skarbu Państwa i to niezależnie od wewnętrznej motywacji, jaka przyświecała jej przy dokonywaniu tej czynności. Podsumowując, Starosta Poznański wskazał, że po przeanalizowaniu wszystkich kwestii wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, nie stwierdził podstaw do ustalenia odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania. Od decyzji Starosty odwołanie wniosła I.G.. Wskazała w nim, że zgodnie z ustaleniami, których przeprowadzenia wymagał Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ powinien jej przyznać odszkodowanie. Zdaniem I.G. Starosta zupełnie pominął fakt, że w latach, gdy jej matka zrzekła się nieruchomości, nagminnie nadużywano art. 179 K.c. w celu tzw. "dobrowolnego" zrzeczenia się przez właścicieli nieruchomości potrzebnych Skarbowi Państwa dla realizacji celów publicznych. Skarżąca zwróciła uwagę, że na działce, której część została później przejęta przez Skarb Państwa, jej rodzice prowadzili sad wiśniowy. W roku 1975, kiedy wystąpiono do jej matki o "zrzeczenie się" nieruchomości, była ona zagospodarowana. W tych okolicznościach trudno uznać, że matka oddałaby nieruchomość dobrowolnie. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2013 r. Wojewoda utrzymał decyzję Starosty w mocy powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego Starosta uczynił zadość wskazówkom zawartym w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 235/11. Rozważył również, jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się nieruchomości przez M.M oraz, czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem Starosty, który stwierdził, iż obowiązujące w dacie 6 stycznia 1976 r. przepisy u.z.t.w.n., przewidujące możliwość odpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na drodze cywilnoprawnej, nie miały zastosowania w sytuacji zrzeczenia się własności nieruchomości przez osobę prywatną na rzecz Skarbu Państwa, ze względu na nieodpłatny charakter czynności cywilnoprawnej jaką było zrzeczenie się prawa własności nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego Starosta dokonał prawidłowej analizy wskazanych w wyroku przepisów u.t.b.j. i trafnie zauważył, że przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie przepisów ustawy u.t.b.j. według stanu obowiązującego w dacie 6 stycznia 1976 r. następowało z mocy prawa po spełnieniu przewidzianych w niej warunków i za odszkodowaniem. Przepisy te nie przewidywały przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa na drodze cywilnoprawnej, a zatem zrzeczenie się własności spornej nieruchomości przez M.M w trybie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego nie mogło mieć związku procesem wywłaszczenia na podstawie przepisów rozważanej ustawy. Wojewoda dodał też, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli wskazane w wyroku I OSK 1910/07, gdyż nie obowiązywały one w chwili zrzeczenia się przez M.M własności nieruchomości. Następnie Wojewoda wskazał, że przeprowadzone przez Starostę postępowanie dowodowe wykazało, że działka nr [...] w dacie zrzeczenia się jej własności przez poprzedniczkę prawną wnioskodawczyni przeznaczona była w uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonym przez zarządzenie nr [...] Naczelnika Powiatu z 31 grudnia 1974 r. pod drogę publiczną. Wojewoda zgodził się z oceną dokonaną przez Starostę, zgodnie z którą przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest powodem wystarczającym do uznania, że przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie wywłaszczenia, gdyż samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, co jest jednym z warunków wywłaszczenia. Wojewoda wyjaśnił też, że obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, która zgodnie z art. 216, przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. U podstaw zastosowania norm prawa administracyjnego do sytuacji, które pierwotnie były normowane zarówno na płaszczyźnie administracyjnej, jak i cywilnoprawnej, legło przekonanie obecnego ustawodawcy o braku dobrowolności przy zawieraniu niektórych umów kupna-sprzedaży w ówcześnie obowiązującym porządku polityczno-prawnym. Teza ta znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Katalog norm prawnych wskazanych w art. 216 u.g.n., jest katalogiem zamkniętym, a nadto dotyczy sytuacji, w której strona wnosi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego nie należy dopuszczać takiej rozszerzającej interpretacji obowiązujących przepisów w zakresie ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zgodnie z którą każda czynność dokonana w czasach PRL na gruncie prawa cywilnego przenosząca na rzecz Skarbu Państwa własność mienia prywatnego (pod tytułem darmym lub za wynagrodzeniem), mogła zostać zakwalifikowana, jako czynność dokonana pod przymusem i mająca cechy wywłaszczenia. Mogłoby to prowadzić do podważania przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych, na gruncie prawa administracyjnego - w ramach postępowań odszkodowawczych lub zwrotowych - czynności cywilnoprawnych i to w sytuacji, gdy na gruncie prawa cywilnego przewidziane są prawne narzędzia do podważania takich czynności, takie choćby jak instytucja uchylenia się od oświadczeń woli złożonych przez stronę stosunku z wyłączeniem swobody powzięcia decyzji uregulowana w art. 82 K.c. Wojewoda zgodził się też ze stwierdzeniem Starosty, że M.M zrzekła się własności nieruchomości położonej w R. (za zgodą właściwego organu), co zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa cywilnego oznacza, że dobrowolnie i nieodpłatnie przeniosła jej własność na rzecz Skarbu Państwa. Słusznie zauważył Starosta Poznański, iż nie można brać pod uwagę wewnętrznej motywacji, jaka przyświecała jej przy dokonywaniu tej czynności. W skardze I.G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w odmowie wypłaty odszkodowania, wbrew nakazowi płynącemu z powołanej regulacji wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, w sytuacji gdy nieruchomość została objęta przez Skarb Państwa z przeznaczeniem na realizację celu publicznego. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, to jest: – art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej "P.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania sugerujących konieczność: ustalenia w jakich okolicznościach złożone zostało oświadczenie woli o zrzeczeniu się działki [...], oceny czy istnieje związek nabycia w formie cywilnoprawnej nieruchomości przez Skarb Państwa z realizacją celu publicznego; – art. 136 i art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez nieprawidłową aprobatę błędów poczynionych przez organ pierwszej instancji i niezbadanie zasadności zarzutów wniesionego odwołania, oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji występowania istotnych braków w zebranym materiale dowodowym, które to uchybienia powinny prowadzić do jego uzupełnienia bądź do uchylenia decyzji w całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia; – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 11 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkujące sporządzeniem uzasadnienia decyzji w sposób naruszający zasadę przekonywania; – art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiające się brakiem wskazania przyczyn, z powodu których nie zastosowano regulacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wreszcie w skardze postawiono zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 zdanie drugie Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w uznaniu, iż instytucja wywłaszczenia sprowadza się li tylko do przymusowego pozbawienia własności, a w następstwie ustalenie, że skarżącej nie przysługuje odszkodowanie za sporną nieruchomość. Wskazując na powyższe I.G. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. umożliwia przyznanie odszkodowania w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis wprowadzono celem dostosowania przepisów o wywłaszczeniu i odszkodowaniu do regulacji wyrażonej w art. 21 ust 2 Konstytucji. Dalej wskazano, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzeczniczym już sam fakt wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi obliguje właściwy organ do wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania i dopóki decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i nie jest z niego wyeliminowana, to istnieje przedmiot postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania. Zdaniem skarżącej sposób uzyskania przez Skarb Państwa działki [...] był w rzeczywistości wywłaszczeniem tejże nieruchomości, a czynność zrzeczenia się gruntu w trybie art. 179 K.c., na którą powołują się organy, była dokonana przez M.M tylko i wyłącznie w wyniku zastosowanego przez urząd przymusu, co zresztą znajduje swe odzwierciedlenie w praktykach stosowanych w ówczesnym ustroju polityczno-gospodarczym. W świetle zebranego materiału dowodowego, w tym uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu z dnia 31 grudnia 1974 r., wskazującego, że działka ta była przeznaczona na drogę publiczną, oczywistym jest – zdaniem skarżącej – że nieruchomość ta była niezbędna do przeprowadzenia drogi gminnej, a zatem cel jej pozyskaniu przez Skarb Państwa wyczerpywał przesłanki instytucji wywłaszczenia. Nie sposób za uzasadnione uznać stanowiska Wojewody, jakoby przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie było wystarczającym powodem do uznania, iż w sprawie doszło do wywłaszczenia, ze względu na brak podstawy do stwierdzenia niezbędności tej nieruchomość na cele użyteczności publicznej. Nie budzi wątpliwości skarżącej, że organy powinny były zastosować w art 129 ust. 5 u.g.n. Skarżąca następnie poddała pod wątpliwość czy zrealizowano w toku postępowania wskazania zawarte w wyroku II SA/Po 235/11. Podstawową okolicznością, do której rozstrzygnięcia zobowiązane były organy, było dokonanie oceny czy zrzeczenie się nieruchomości mogło mieć jakikolwiek związek z wywłaszczeniem, oraz czy istnieje związek nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej przez Skarb Państwa z realizacją celu publicznego. Nadto, Sąd zwrócił uwagę, iż ocena ta powinna odpowiadać regułom rządzącym postępowaniem administracyjnym. Zdaniem I.G., dokonując analizy zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować, aby organy zastosowały się do powyższych wytycznych; ogólnikowo tylko wskazały, iż związek pomiędzy wywłaszczeniem a nabyciem działki nie zaistniał. Także pomimo jednoznacznych wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy zaniechały dokonania ustaleń dotyczących okoliczności, w jakich złożone zostało przez matkę skarżącej oświadczenie woli o zrzeczeniu się działki [...]. Nie sposób bowiem przyjąć, iż ponowne powoływanie się przez organ na regulację zawartą w art. 179 K.c., normującą instytucję zrzeczenia się własności na rzecz Skarbu Państwa, wyczerpało wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu z dnia 9 czerwca 2011 r. I.G. zwróciła też uwagę, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Tymczasem Wojewoda zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, opierając się jedynie na niekompletnym materiale dowodowym. Nie rozpatrzył przy tym szeregu zarzutów podnoszonych przez skarżącą, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż zgadza się on z oceną dokonaną przez Starostę. Skarżąca dodała nadto, że przyjęcie w niniejszej sprawie stanowiska, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie znajduje zastosowania prowadzi do rezultatu sprzecznego z konstytucyjną zasadą ochrony własności uregulowaną w art. 64 Konstytucji, zasadą wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który podkreśla konieczność utrzymywania zaufania obywateli do Państwa i prawa oraz zobowiązuje władze do eliminowania dysfunkcyjnych przepisów, a także naprawiania pozaprawnych praktyk. W końcowej części skargi skarżąca podkreśliła, że nawet jeżeli organy doszłyby do przekonania, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie powinien znaleźć w sprawie zastosowania, to powinny stanowisko takie należycie wyjaśnić i uzasadnić, mając na względzie wymogi określone w przepisach K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Organ dodał, że sprawa dotyczy odszkodowania, a nie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Żaden przepis u.g.n., w tym art. 129 ust 5 pkt 3, nie przewiduje wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, której zbycie nastąpiło w trybie cywilnym. Roszczenia wynikające z tej umowy podlegają zatem właściwości sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Poznańskiego nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w tym składzie podziela, konsekwentnie przyjmuje się, że "odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd" (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11, Lex 1336324 oraz z dnia 26 marca 2013 r., I OSK 2468/12, Lex 1333866). Dodatkowo podnieść należy, że: "Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku." (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1865/11, z dnia 14 marca 2013 r., I GSK 1140/11, z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., II SA/Po 235/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił wcześniej wydane rozstrzygnięcia: decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 lutego 2011 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 14 grudnia 2010 r., [...] umarzającą postępowanie z wniosku I.G.. W uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku Sąd polecił organom rozważyć, znaczenie złożonego przez matkę skarżącej M.M oświadczenia o zrzeczeniu się własności działki [...] na rzecz Skarbu Państwa (aktu notarialny Rep. [...] z dnia 6 stycznia 1976 r. - k. 21 akt administracyjnych I instancji) w kontekście jego treści, a także w świetle całokształtu okoliczności faktycznych, w jakich zostało złożone. Sąd zwrócił uwagę, że rolą organów było ustalenie, czy za przejęcie działki [...] przez Skarb Państwa M.M powinna była uzyskać odszkodowanie, a w przypadku pozytywnej konstatacji przyznanie go na rzecz jej spadkobierczyni I.G.. "W tym celu rozważenia wymagało jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się spornej nieruchomości przez M.M oraz, czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego". Dalej Sąd polecił ocenić oświadczenie złożone przez M.M dnia 6 stycznia 1976 r. w kontekście przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 1975 r., zwłaszcza w kontekście art. 6 ust. 1 tej ustawy. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że koniecznym było rozważenie czy oświadczenie o zrzeczeniu się nieruchomości nie zostało złożone przez M.M na skutek trybu określonego ustawą z dnia 6 lipca 2072 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 235/11 zwrócono uwagę, na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1919/07 (w wyroku omyłkowo powołano "I OSK 1910/07"), w którym stwierdzono, że oświadczenie, zawarte w akcie notarialnym z dnia 27 stycznia 1958 r. o zrzeczeniu się na podstawie art. 60 prawa rzeczowego własności nieruchomości nie wyklucza możliwości uznania, że w rzeczywistości nastąpiło odstąpienie nieruchomości w warunkach ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, co w okolicznościach rozpoznawanej wtedy sprawy skutkowało możliwością zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. dotyczących zwrotu przejętych na Skarb Państwa nieruchomości. W końcowej części uzasadnienia wyroku II SA/Po 235/11 Sąd zaznaczył też, że na dalszym etapie sprawy wymagane jest zbadanie szeroko pojętej archiwalnej dokumentacji dotyczącej procesu realizacji inwestycji drogowej przebiegającej przez działkę [...], a także dokumentacji wydanego, a nie dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia 31 grudnia 1975 r., [...], w którym zawarto zgodę na zrzeczenie się działki [...]. W ocenie Sądu w niniejszym składzie organy administracji zrealizowały wskazania zawarte w wyroku II SA/Po 235/11, tak w zakresie ustaleń faktycznych jak i rozważań prawnych. Po pierwsze, Starosta podjął wszelkie dostępne obecnie czynności dowodowe, aby ustalić kontekst faktyczny, w jakim matka skarżącej M.M zrzekła się aktem notarialnym w dniu 6 stycznia 1976 r. własności działki [...]. Dnia 24 listopada 2011 r. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy K. z prośbą o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie zrzeczenia się jej własności na rzecz Skarbu Państwa przez M.M (w dniu 6 stycznia 1976 r.). Wystąpił również o wypożyczenie akt archiwalnych sprawy [...] zakończonej wydaniem w dniu 31 grudnia 1975 r. przez Urząd Miasta i Gminy w K. zaświadczenia wyrażającego zgodę na zrzeczenie się przez M.M działki [...], zapisanej wówczas w księdze wieczystej jako [...]. Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r., WB.PP.7323-335/11 Kierownik Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w K. poinformował, że na dzień 6 stycznia 1976 r., zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonym przez zarządzenie [...] Naczelnika Powiatu z dnia 31 grudnia 1974 r., działka [...] opisana była jako teren drogi publicznej. Organ poinformował, że nie jest w posiadaniu akt sprawy [...]. Dnia 9 marca 2012 r. Starosta zwrócił się do Urzędu Miasta Poznania (Archiwum Zakładowego), Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (Archiwum) oraz do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, czy w zasobach tych jednostek znajdują się akta archiwalne Urzędu Miasta i Gminy w K. oznaczone jako [...], w sprawie zakończonej wydaniem w dniu 31 grudnia 1975 r. zaświadczenia wyrażającego zgodę na zrzeczenie się działki [...]. Wszystkie powyższe jednostki poinformowały, że nie są w posiadaniu wskazanej dokumentacji. Dnia 14 czerwca 2012 r. Starosta ponownie zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. z prośbą o wypożyczenie archiwalnej dokumentacji dotyczącej procesu realizacji inwestycji drogowej obejmującej działkę [...], względnie wskazanie archiwum, do którego dokumentację tę przekazano. Dodatkowo pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. Starosta zwrócił się do Sądu Rejonowego w Ś. o wydanie odpisu zaświadczenia z dnia 31 grudnia 1975 r., [...] wyrażającego zgodę na zrzeczenie się działki [...]. Zaświadczenie to zostało nadesłane przez Sąd Rejonowy wraz z pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 12 września 2012 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentacji o numerze [...]. Natomiast w piśmie z dnia 16 października 2012 r., [...] Kierownik Wydziału Eksploatacji Infrastruktury Technicznej Urzędu Miasta i Gminy K. poinformowała, że działka [...] w obrębie R. wchodzi w skład drogi gminnej (ul. O. w R.), na której Gmina K. nie wykonywała projektu budowlanego i nie realizowała inwestycji drogowej budowy nawierzchni jezdni. Na podstawie zebranej przez Starostę dokumentacji ustalić można, że w dacie, w której M.M zrzekła się własności działki [...] (akt notarialny nr Rep. [...] z dnia 6 stycznia 1976 r.), obowiązywał plan miejscowy przewidujący na tej nieruchomości drogę publiczną, niemniej jednak inwestycja drogowa na tej działce nigdy nie została zrealizowana. Wiadomo też, że zaświadczeniem wydanym w dniu 31 grudnia 1975 r. oznaczonym jako [...] przedstawiciel Urzędu Miasta i Gminy w K. wyraził zgodę na zrzeczenie się działki [...]. Zgoda ta wydana została w oparciu o art. 179 § 1 K.c., który w dacie zrzeczenia się własności przez M.M stanowił, że: "Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej". Mając na względzie poczynione przez Starostę czynności wyjaśniające stwierdzić należy, że w płaszczyźnie okoliczności faktycznych towarzyszących aktowi notarialnemu nr Rep. [...] z dnia 6 stycznia 1976 r. nie sposób dostrzec takie, które wskazywałyby, że zrzeczenie się własności przez M.M nastąpiło pod przymusem. Zwłaszcza z materiału dowodowego nie wynika, aby działania ówczesnych władz (przed jak i po 1976 r.) zmierzały do realizacji sprecyzowanego celu publicznego, co mogłoby nasuwać podejrzenie, że w istocie zmierzano do odebrania działki [...] jej właścicielce wbrew jej woli. Podkreślenia wymaga, że na działce tej po 1976 r. inwestycja drogowa nie została zrealizowana. Niezależnie od powyższego, w sprawie - zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Po 235/11 - konieczne jest również badanie kontekstu prawnego, w jakim M.M zrzekła się własności działki [...]. Organy obowiązane były zwłaszcza ustalić i przeanalizować obowiązujące w 1976 r. przepisy oraz ocenić, czy akt notarialny nr Rep. [...] z dnia 6 stycznia 1976 r. nie został sporządzony w istocie w celu realizacji jednej z procedur wywłaszczeniowych, które powinny były wiązać się z przyznaniem odszkodowania. W tym zakresie organy, a zwłaszcza Starosta, przedstawiły obszerną i przekonującą argumentację. Organy odniosły się zwłaszcza do regulacji prawnych obowiązujących w dacie 6 stycznia 1976 r.: ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. Nr 10, poz. 64) oraz ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Sąd podziela stanowisko organów, że z dokumentacji zebranej w sprawie, uwzględniając przy tym kontekst faktyczny, w jakim złożone było przez M.M oświadczenie o zrzeczeniu się własności działki [...], nie można wyprowadzić wniosku, aby oświadczenie to złożone zostało w wykonaniu albo chociażby w związku z jakąkolwiek procedurą wszczętą z inicjatywy organów administracji, która wiązałaby się z przyznaniem odszkodowania. Podkreślenia wymaga, że w 1976 r. wywłaszczeń na cele publiczne, w tym pod drogi publiczne, dokonywano w trybie u.z.t.w.n. (por. art. 15 ust. 5 tej ustawy). Stosowanie u.z.t.w.n. wiązało się z szeregiem czynności. Zgodnie z art. 2 u.z.t.w.n. wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa i ubiegać się o nie mógł zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Stosownie do art. 3 u.z.t.w.n. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 4). Wreszcie zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Art. 6 u.z.t.w.n. przewidywał zatem możliwość przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na drodze cywilnoprawnej, jednakże wyłącznie w formie czynności odpłatnej. Biorąc po uwagę treść aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia 6 stycznia 1976 r., w którym nie zawarto żadnej wzmianki o celu podejmowanej czynności, oraz fakt, że nie zachowała się żadna dokumentacja z postępowania prowadzonego w trybie u.z.t.w.n. (np. wniosek organu ubiegającego się wywłaszczenie, decyzja o zatwierdzeniu planu gospodarczego realizacji drogi publicznej), stwierdzić należy, że nie ma podstaw, aby uznać, że zrzeczenie się działki [...] przez M.M nastąpiło de facto na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, które powinno było wiązać się z przyznaniem odszkodowania (art. 7 u.z.t.w.n.). Nic nie wskazuje bowiem na to, że takie postępowanie było wobec niej kiedykolwiek wszczęte. Trafne jest również stanowisko organów, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, że wobec działki [...] prowadzono postępowanie określone w ustawie o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Ustawa ta regulowała między innymi zasady przejmowania na własność Państwa nieruchomości objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego. Organy trafnie zauważyły, że na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j. nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 u.t.b.j. zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 u.t.b.j. nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. W ocenie Sądu ustalone okoliczności sprawy nie dają podstaw aby twierdzić, że akt notarialny nr Rep. [...] z dnia 6 stycznia 1976 r. wiązał się w jakikolwiek sposób z procedurą prowadzoną na podstawie u.t.b.j. Po pierwsze, zgodnie z tą ustawą przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa następowało z mocy prawa. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że oświadczenie o zrzeczeniu się nieruchomości mogłoby być hipotetycznie złożone przez właściciela "w reakcji" na prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe według przepisów u.t.b.j. (powielając skutek z art. 5 ust. 2 u.t.b.j.), to w tej konkretnej sprawie nie ma żadnych podstaw, aby twierdzić, że miało to miejsce. Nic nie wskazuje bowiem na to, że nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...] lub jej część był objęta uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego w trybie u.t.b.j. Ze wskazanych wyżej przyczyn w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, takie jak w powołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (II SA/Po 235/11) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1919/07, które pozwoliłyby potraktować oświadczenie M.M. o zrzeczeniu się nieruchomości jako element jakiejkolwiek procedury wywłaszczeniowej. W tym miejscu trzeba dopowiedzieć, że organy błędnie zinterpretowały wskazanie Sądu (II SA/Po 235/11) w kwestii uwzględnienia w sprawie wyroku I OSK 1919/07. Nie chodziło bowiem oczywiście o to by stosować ustawę z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35 poz. 240), ale by rozważyć czy na bazie przepisów później obowiązujących, a przedmiotowo odpowiadających ustawie z 1948 r. (to jest u.t.b.j.), możliwa jest podobna interpretacja oświadczenia woli o zrzeczeniu się nieruchomości. Pomimo to stwierdzić należy, że organy wywiązały się ze wskazań zawartych w wyroku, gdyż szeroko przeanalizowały regulacje u.t.b.j. dochodząc do trafnych wniosków, że oświadczenie M.M. z dnia 6 stycznia 1976 r. nie mogło być podjęte w kontekście procedury prowadzonej w trybie tej ustawy. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organy nie naruszyły przepisów podniesionych przez I.G. w skardze. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: (...) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". W ocenie Sądu - z przyczyn przedstawionych powyżej - przepis ten nie znajdował zastosowania do oświadczenia M.M. z dnia 6 stycznia 1976 r. o zrzeczeniu się własności działki [...]. Okoliczności podjętego oświadczenia w żadnym razie nie wskazują bowiem, że pozostawało ono w związku z jakąkolwiek procedurą zainicjowaną przez organy ówczesnej administracji państwowej, która wiązałaby się z przyznaniem odszkodowania. Trzeba też dodać na marginesie, że sam fakt, iż nieruchomość ostatecznie przeznaczona została pod drogę publiczną sam w sobie nie świadczy, że zrzeczenia się prawa własności do niej przez właściciela należy automatycznie postrzegać jako dokonanego pod przymusem. Należy bowiem pamiętać, że tak w latach siedemdziesiątych, jak i zresztą dziś, zrzeczenie się albo przeniesienie własności nieruchomości na rzecz podmiotów publicznych w celu ustanowienia na nich drogi publicznej nie zawsze musi być działaniem nieracjonalnym czy sprzecznym z interesem właściciela. Niekiedy przekazanie wydzielonych działek pod drogę dokonywane jest przez właścicieli świadomie, gdyż ze względu na lepszy dostęp do drogi publicznej otwiera to szersze możliwości podziału większej nieruchomości na mniejsze działki i korzystniejsze jej zagospodarowanie. Jednocześnie właściciele tacy zdejmują z siebie obowiązki związane z urządzeniem i utrzymaniem drogi. W tym miejscu można zauważyć, że droga publiczna, która powstała na obszarze działki [...] po zrzeczeniu się prawa własności przez M.M, pozwoliła właścicielce na wydzielenie z pozostałych części nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej jako [...] działek: [...],[...][...], które właśnie przez działkę [...] uzyskały dostęp do drogi publicznej (podział ten obrazuje mapa na k. 14 akt administracyjnych; oznaczenia działek sprecyzował pełnomocnik skarżącej na rozprawie). Wydzielone działki zostały następnie sprzedane (zob.: akt notarialny na k. 13 akt administracyjnych oraz zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia 5 sierpnia 1980 r. - k. 10 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Wbrew wywodom skargi, organy ustaliły w jakich okolicznościach złożone zostało oświadczenie woli o zrzeczeniu się działki [...] i oceniły czy istnieje związek nabycia w formie cywilnoprawnej nieruchomości przez Skarb Państwa z realizacją celu publicznego. Organy ustaliły bowiem, że na działce [...] nie zrealizowano drogi publicznej, a także oceniły czy zrzeczenie się nieruchomości pozostawało w związku z jakimkolwiek trybem przewidzianym w przepisach wówczas obowiązujących, który wiązałby się z wywłaszczeniem nieruchomości na cele publiczne i przyznaniem za nią odszkodowania. Sąd nie podziela także zarzutów naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez aprobatę błędów poczynionych przez organ pierwszej instancji i niezbadanie zasadności zarzutów wniesionego odwołania, oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji występowania istotnych braków w zebranym materiale dowodowym. Jak już wyjaśniono na wstępie rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu, organy podjęły w niniejszej sprawie szereg czynności zmierzających do ustalenia kontekstu faktycznego złożonego przez M.M oświadczenia o zrzeczeniu się działki [...]. Brak jakiejkolwiek dokumentacji związanej z zaświadczeniem pracownika Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia 31 grudnia 1975 r. oznaczonego jako [...] o zgodzie na zrzeczenie się działki [...] pozwala uznać, że w sprawie tej działki nie wszczęto i nie prowadzono żadnej procedury wywłaszczeniowej, z którą można by wiązać odszkodowanie (to jest w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, względnie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach). Z tych samych przyczyn Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 11 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkujące sporządzeniem uzasadnienia decyzji w sposób naruszający zasadę przekonywania oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiające się brakiem wskazania przyczyn, z powodu których nie zastosowano regulacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Sądu podjęto wszelkie możliwe obecnie czynności w celu ustalenia okoliczności i kontekstu aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia 6 stycznia 1976 r., natomiast obszernie powołane wywody dotyczące ustaw obowiązujących w 1976 r. wskazały, że oświadczenie M.M. nie mogło pozostawać w związku z żadną procedurą wywłaszczeniową, z którą wiązałoby się odszkodowanie i co wypełniałoby warunek określony w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd nie podziela też zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 zdanie drugie Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w tym uznaniu, iż instytucja wywłaszczenia sprowadza się tylko do przymusowego pozbawienia własności, a w następstwie ustalenie, iż skarżącej nie przysługuje odszkodowanie za sporną nieruchomość. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.): "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Z kolei w myśl art. 1 zd. 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175/1 ze zm.) "Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego". Zdaniem Sądu nie naruszono wyżej zacytowanych zasad. Z aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia 6 stycznia 1976 r. wynika, że M.M zrzekła się własności działki [...] i nic nie wskazuje na to, iż podejmowała złożone wówczas oświadczenie pod przymusem albo w reakcji na jakiekolwiek postępowanie wywłaszczeniowe. Co prawda, w obowiązującym wówczas planie miejscowym przewidziano przebieg drogi publicznej w granicach tej działki, niemniej jednak faktyczne działania organów ówczesnej władzy państwowej tak przed, jak i po roku 1976 r., a właściwie ich brak (inwestycji drogowej nie zrealizowano), nie dają podstawy do twierdzenia, że M.M składała oświadczenie o zrzeczeniu się nieruchomości pod przymusem, który przejawiałby się w woli organów zrealizowania inwestycji drogowej. Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.