II SA/Po 615/24

Dnia 7 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2024 roku sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 marca 2024 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 21 maja 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. G. (dalej: "strona") od decyzji Wójta Gminy P. z 25 marca 2024 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 23 sierpnia 2023 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem A. G.. Decyzją z 7 września 2023 r., nr [...], Wójt Gminy P. odmówił wnioskowanego świadczenia. SKO decyzją z 3 stycznia 2024 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z 25 marca 2024 r., nr [...], na podstawie art. 104, art. 107, art. 130 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 4, art. 29 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r."), Wójt Gminy P. odmówił wnioskowanego świadczenia. Kolegium, wydając wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję, w pierwszej kolejności nie zgodziło się z organem I instancji, by podstawą odmowy mógł być art. 17 ust. 1b, bądź art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ odwoławczy uznał, że błędnie zastosowano art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, iż doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego także okoliczność pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. H. G. - małżonka osoby wymagającej opieki - nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dalszej kolejności organ II instancji wskazał jednak, że musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Zdaniem organu w sprawie taki związek nie zaistniał. Orzeczenie o niepełnosprawności A. G. wydane zostało 31 maja 2023 r. Odwołująca ma 67 lat i w całym życiu była zatrudniona jedynie przez miesiąc i to dokładnie miesiąc poprzedzający dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku ze swoją znikomą aktywnością zawodową nie jest uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego bądź renty. Kolegium nie podważa, że niepełnosprawny wymaga opieki i obecnie podjęcie zatrudnienia przez odwołującą jest bardzo ograniczone lub być może niemożliwe, jednak nie sposób nie zauważyć, że odwołująca w ogóle nie podejmowała zatrudnienia z jej tylko wiadomych powodów, gdy jej mąż był osobą sprawną i ten stan najprawdopodobniej trwałby nadal, gdyby odwołująca nie musiała spełnić wymogu koniecznego do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Skarżąca zwróciła się jednocześnie o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o jej skierowania do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że w petitum skargi zwrócono się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś Kolegium w odpowiedzi nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przesłanki do zastosowania ostatnio przywołanego przepisu. Jak przewiduje art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 maja 2024 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast poprzedzająca jej wydanie decyzja Wójta Gminy P. z 25 marca 2024 r., nr [...], także z naruszeniem prawa materialnego, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Od razu zauważyć trzeba, że z uwagi na wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem 23 sierpnia 2023 r. organy prawidłowo sięgnęły po stan prawny obowiązujący przed 1 stycznia 2024 r. Wynika to z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Dopiero zatem stwierdzenie, że skarżąca nie spełniła do 31 grudnia 2023 r. wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – którego ustalenie następuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), bądź w określonej sytuacji począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a u.ś.r.) – uprawniałoby do sięgnięcia po regulacje obowiązujące od 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo spostrzegło, iż w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy podstawą omowy ustalenia wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie mogły być przepisy art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak błędnie przyjął to organ I instancji. Wójt Gminy P. uznał, że warunki określone w tych przepisach nie zostały spełnione, bowiem znaczny stopień niepełnosprawności zgodnie z treścią orzeczenia datuje się od 17 kwietnia 2023 r., a osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Czyniąc te okoliczności podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (pkt 1) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie ostatnio przywołanego wyroku TK, to jest 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, staje się wobec tego okolicznością nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie przez Wójta Gminy P. w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., że negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie dochodzonego świadczenia stanowi to, iż znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od kiedy małżonek skarżącej miał 67 lat, nie mogło wobec tego zasługiwać na aprobatę, świadcząc o naruszeniu na etapie I instancji przepisów prawa materialnego. Także uznanie, że przeszkodą przyznania rzeczonego świadczenia jest okoliczność pozostawania A. G. w związku małżeńskim świadczy o naruszeniu przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, choć tym razem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przepis ten przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie samego małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Tylko taka wykładnia tego przepisu jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym i zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt I OSK 2623/12, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie wobec ostatniego Kolegium uznało, że przepis ten nie może stanowić przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem to skarżąca jest współmałżonkiem osoby wymagającej opieki i nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przechodząc już do istoty sporu, który wybrzmiał zarówno na etapie I jak i II instancji, a który dotyczy kwestii spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w postaci nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem, uznać trzeba, że organy dopuściły się w tym względzie istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie wyjaśniając w sposób dostateczny, czy skarżąca przesłankę tę spełnia, a wręcz arbitralnie przyjmując, iż przesłanka ta nie jest spełniona. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki NSA z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, czy z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, CBOSA). Jak wskazuje się równocześnie w judykaturze świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż zarówno moralny jak i prawny obowiązek sprawowania takiej opieki istnieje niezależnie od przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (zob. np. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21, CBOSA). Pomiędzy zaprzestaniem bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką musi istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, CBOSA). Dotychczas ustalone w sprawie okoliczności faktyczne nie wykluczają rzeczonego związku przyczynowo-skutkowego, jak przyjęły to organy administracji publicznej. W kontrolowanej sprawie bezsporne pozostaje to, że zatrudnienie skarżącej ustało 10 sierpnia 2023 r. Skarżąca była zatrudniona przez miesiąc, w okresie od 11 lipca do 10 sierpnia 2023 r., na umowie zlecenia w spółce K. Sp. z o.o. Dość zatem zauważyć, że niesporne jest to, iż wskazana aktywność zawodowa skarżącej miała miejsce w okresie, w którym jej małżonek A. G. miał już ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, datowany przecież od 17 kwietnia 2023 r. Organy nie wykazały zaś w żaden sposób, by rezygnacja skarżącej ze wskazanego zatrudnienia nie miała związku z koniecznością opieki nad mężem legitymującym się przecież już wówczas znacznym stopniem niepełnosprawności. Bez istotnego znaczenia dla zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w tych okolicznościach ma akcentowany przez organy brak aktywność zawodowej skarżącej w okresie poprzedzającym, czy to że skarżąca nie jest uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego lub rentowego. Organy powinny bowiem wyjaśnić jakimi przesłankami skarżąca kierowała się rezygnując z aktywności zawodowej, a nie prowadzić dywagacje na temat tego, dlaczego poprzednio tej aktywności nie podejmowała. Organy z istotnym uchybieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. całkowicie pominęły przy tym to, że w piśmie z 15 marca 2024 r. skarżąca wprost oświadczyła, iż zrezygnowała z zatrudnienia 10 sierpnia 2023 r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organy odrzuciły wiarygodność tego oświadczenia, nie starając się podjąć jakichkolwiek czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do ewentualnej jego weryfikacji. W konsekwencji uznać trzeba, że zarówno decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Wójta Gminy P. naruszają w sposób istotny art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a decyzja Wójta Gminy P. dodatkowo narusza także art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., a także w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), postanowiono w pkt II. sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 P.p.s.a., organ I instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.