II SA/Po 618/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę Po rozpoznaniu wniosku J. M. z dnia 28 stycznia 2014 r. Starosta P. (dalej: Starosta) decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] ustalił na rzecz J. M. odszkodowanie w kwocie 235.397,00 złotych za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, położoną w W., gmina D., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb W., ark. mapy 2, działka nr [...] o pow. 0,3290 ha, zapisaną w dacie wydzielenia pod drogę w księdze wieczystej KW nr [...] , aktualnie zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ jednocześnie wskazał, iż odszkodowanie winno być wypłacone przez wójta Gminy D. jednorazowo na rzecz J. M. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, iż Wójt Gminy D., działając na wniosek J. i I. M., ostateczną decyzją z dnia [...] 1999 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., ark. mapy 2, działka nr [...] o pow. 2,3658 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W następstwie dokonanego podziału wydzielono m.in. działkę nr [...] o pow. 0,3290 ha, będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Działka ta zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy D. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...]1992 r. przeznaczona jest pod nową drogę. Dalej wskazano, iż decyzja Wójta Gminy D. nr [...]z dnia [...] 1999 r. stała się podstawą ujawnienia prawa własności Gminy D. w stosunku do wydzielonej nią działki nr [...] położonej w W. w księdze wieczystej, zaś przeprowadzone w dniu 1 sierpnia 2014 r. oględziny potwierdziły, iż działka nr [...] leży w ciągu dróg publicznych i stanowi ogólnodostępny dojazd do sąsiadujących z nią nieruchomości. Starosta wskazał następnie, iż zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW nr 98244, w dacie wydzielenia nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania prawo własności przysługiwało J. i I. M. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej. Z dokumentów przedłożonych przez J. M. wynika, iż jego małżeństwo z I. M. zostało rozwiązane, a następnie przysługujące I. M. roszczenie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działka nr [...] w udziale wynoszącym ½ części zostało przeniesione na rzecz J. M.. Na dowód dokonania przelewu wierzytelności dostarczono umowę z dnia 3 października 2014 r. Organ zauważył także, że nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy J. M., a Wójtem Gminy D. odnośnie wysokości odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną działkę gruntu nr [...] położoną w W., co udokumentowane zostało przedłożoną przez wnioskodawcę korespondencją zawierającą negocjacje w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji zaistniały przesłanki do ustalenia od Gminy D. odszkodowania na rzecz J. M. za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dalej, powołując się na treść art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomości Starosta wyjaśnił sposób ustalenia odszkodowania w oparciu o jej wartość określaną przez rzeczoznawcę. Z kolei szczegółowe zasady określania wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rozporządzenia, który odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1-4 tego przepisu z zastrzeżeniem, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Powołany rzeczoznawca sporządził w dniu 28 sierpnia 2014 r. operat szacunkowy. Omawiając ten operat Starosta wyjaśnił, że wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do analizy 10 nieruchomości gruntowych przeznaczonych i nabywanych pod drogi, stanowiących przedmiot prawa własności, zlokalizowanych na terenie lokalnego rynku nieruchomości - powiatu P., zbytych w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny. Wśród analizowanych transakcji cena minimalna (Cmin) wyniosła 68,17 zł/m2 a cena maksymalna (Cmax) 100,00 zł/m2, zatem różnica cen (AC) wyniosła 31,83 zł/m2. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości wyznaczono 3 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi i wyznaczono ich wagi w wysokości: położenie - 35%, sąsiedztwo (otoczenie) - 35 %, walory dodatkowe - 30 %. Dalej wskazano, iż rzeczoznawca do bezpośrednich porównań przyjął trzy nieruchomości. Nieruchomość A położona w L., obręb L. została zbyta w styczniu 2013 r. za cenę 83,00 zł/m2. Charakteryzuje się średnio korzystnym położeniem i otoczeniem oraz brakiem walorów dodatkowych. Nieruchomość B położona jest również w L., obręb L., cechuje ją średnio korzystne położenie i otoczenie oraz brak walorów dodatkowych. Transakcja sprzedaży nastąpiła w grudniu 2013 r. za kwotę 85,00 zł/m2. Nieruchomość C położona jest w R. w gminie M. i została zbyta we wrześniu 2012 r. za cenę 68,17 zł/m2. Charakteryzuje się mniej korzystnym położeniem i lokalizacją oraz brakiem walorów dodatkowych. Rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż wyceniana nieruchomość określona jako działka nr [...] charakteryzuje się mniej korzystnym położeniem i otoczeniem oraz brakiem walorów dodatkowych. Z uwagi na powyższe, wartość gruntu położonego w W., gmina D., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3290 m2 według stanu na dzień 24 listopada 1999 r. i przeciętnych cen z dnia 28 sierpnia 2014 r. została określona na kwotę 234.577 zł (tj. 71,30 zł/m2). Z kolei znajdujący się na gruncie nakład roślinny w postaci drzewa lipy wyceniono metodą kosztową na kwotę 820 zł. Zatem łączna wartość gruntu wraz z nakładem wyniosła 235.397 zł. W ocenie Starosty wyżej opisany operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymaganiami art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Ustalona w ten sposób wartość nieruchomości stanowiła podstawę ustalenia odszkodowania, o którym orzeczono w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Gmina D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem strony organ przed wydaniem kwestionowanej decyzji dokonał nienależytej i nierzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w błędnej ocenie sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego w zakresie prawidłowości doboru transakcji w celu określenia wartości nieruchomości zajętej pod drogi publiczne, tj. przyjęciu, że: - biegły dokonał właściwej oceny w zakresie podobieństwa nieruchomości będącej przedmiotem postępowania z nieruchomościami przyjętymi do porównania na potrzeby wyceny, przyjmując do analizy nieruchomości o bardzo zróżnicowanych powierzchniach; - uzasadnionym było przyjęcie do ostatecznego porównania takiej ilości transakcji, która nie pozwoliła na zastosowanie metody korygowania ceny średniej, pomimo iż biegły nie ograniczył badania rynku do rynku lokalnego. W ocenie strony biegły dokonał dowolnego doboru transakcji przyjętych do porównania, a tymczasem przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Na podobieństwo nieruchomości wpływa ich położenia, a tymczasem biegły bez stosownego wyjaśnienia przyjął do porównania nieruchomości spoza rynku lokalnego - położone na terenie innych gmin. Ponadto, zdaniem strony, kryterium podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania nie jest spełnione m.in. z uwagi na powierzchnię tych nieruchomości. W ocenie strony, powierzchnia nieruchomości ma decydujące znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi. Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda) decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające orzeczenie o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą przez Gminę D. pod drogę w skutek decyzji podziałowej Wójta Gminy D. z dnia 24 listopada 1999 r. Następnie Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia wydawana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania przez organ I instancji. W ocenie Wojewody operat szacunkowy z 28 sierpnia 2014 r. jest wiarygodnym dowodem, spełniającym wymogi formalne, o których mowa w § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Organ wskazał, iż w trakcie wyceny biegły wziął pod uwagę nieruchomości gruntowe, niezabudowane przeznaczone i nabywane na cele dróg publicznych, stanowiące przedmiot prawa własności, zbyte w ciągu dwóch lat poprzedzających moment wyceny, z lokalnego rynku nieruchomości. Ostatecznie do porównań wybrano trzy transakcje z rynku lokalnego, to jest dwie z obszaru gminy Luboń oraz jedną z obszaru gminy M. - Rogalinek. Po dokonaniu analizy organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomości przyjęte do analizy spełniają warunek podobieństwa o którym mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W celu oszacowania wartości gruntu rzeczoznawca określił cechy wpływające na jego wartość na lokalnym rynku nieruchomości oraz określił wagi procentowe poszczególnych cech. Jednocześnie rzeczoznawca zaznaczył, iż atrybut powierzchnia nie jest cechą rynkową determinującą wartość nieruchomości drogowych, bowiem w zakresie tej cechy rynek gruntów drogowych kieruje się innymi prawami od pozostałych sektorów. Wojewoda zaznaczył, że wbrew twierdzeniom strony odwołującej, nieruchomości dobrane do porównania pochodzą z rynku lokalnego. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, znaczenia sformułowań: "rynek lokalny"' oraz "rynek regionalny" należy szukać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, to jest w przepisach art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Analiza normatywna powołanych regulacji ustrojowych prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu, a pod pojęciem "rynku regionalnego'" obszar województwa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego cechy dobranych nieruchomości jaką jest ich powierzchnia Wojewoda wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje nieruchomość podobną jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Katalog cech wskazany w art. 4 pkt 16 tej ustawy z całą pewnością nie jest katalogiem zamkniętym, jednak przy wycenie gruntów komunikacyjnych cecha powierzchnia nie stanowi istotnego atrybutu cenotwórczego. Na rynku nieruchomości komunikacyjnych nie jest to niezależny atrybut świadczący o walorach nieruchomości. Nie wymaga wiedzy specjalnej to, że nabywca prywatny zaoferuje prywatnemu zbywcy wyższą cenę za nabywaną nieruchomość mającą dogodne cechy takie jak: powierzchnia, kształt, walory użytkowe, możliwości inwestycyjne, gdyż w ten sposób może wykorzystać daną nieruchomość w różny sposób. Jednak dla podmiotu publicznego, który ma wybudować na danym gruncie drogę nie ma w istocie znaczenia jaka jest powierzchnia tego gruntu, bowiem bez względu na jej powierzchnię taka nieruchomość przydatna jest jedynie na cel komunikacyjny. Organ wyjaśnił nadto, iż to do rzeczoznawcy majątkowego należy wybór metody i podejścia szacowania, który to wybór musi zostać w treści operatu szacunkowego uzasadniony. W ocenianym operacie rzeczoznawca wywiązał się z tego obowiązku, uzasadniając wybór zastosowanej metody brakiem na rynku lokalnym wystarczającej ilości transakcji gruntami drogowymi, które spełniałaby warunek podobieństwa. Do porównania - przy metodzie porównywania parami - biegły przyjął ostatecznie trzy nieruchomości transakcyjne, co jest prawidłowym postępowaniem w przypadku szacowania wartości nieruchomości przy zastosowaniu tej metody. W wyniku dokonanych obliczeń, skorygowana wartość jednostkowa gruntu wyniosła 71.30 zł/m2, co w rezultacie dało kwotę 234.577 zł dla całej wycenianej nieruchomości o powierzchni 3290 m2. Z kolei wartość nakładów w postaci drzewa lipy oszacowano na 820 zł. Reasumując organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw aby odmówić opinii z 28 sierpnia 2014 r. pełnej wartości dowodowej. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż sporządzona opinia mogła stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą działkę w takim kształcie, w jakim została sporządzona przez biegłego M. S.. Jednocześnie organ odwoławczy nie dopatrzył się innych uchybień w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gminy D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenia przepisów art. 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. a także naruszenia rat 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ II instancji, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że zostało ono przeprowadzone prawidłowo, w szczególności jeżeli chodzi o ocenę sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej biegły nie sprostał nałożonemu na niego obowiązkowi wykazania, że przyjęte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi, a zatem z operatu szacunkowego z dnia 28 sierpnia 2014 r. nie wynika uzasadnienie wyboru do wyceny metodą porównywania parami nieruchomości wskazanych w tym operacie. W uzasadnieniu skargi wskazano na brak ustalenia bazy transakcji nieruchomościami drogowymi w gminie D., pomimo, iż do transakcji takich w ostatnim czasie na terenie tej gminy dochodziło. Dalej zakwestionowano zastosowanie metody porównywania parami przy przyjęciu do porównania nieruchomości spoza rynku lokalnego, co powoduje, że tak ustalona baza jest daleko niemiarodajna dla możliwości dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości przejętej na własność Gminy D. Wadliwym w ocenie strony skarżącej było także sięganie po transakcje spoza rynku lokalnego dałoby biegłemu możliwość stworzenia bazy transakcji do dokonania wyceny metodą korygowania ceny średniej. Co prawda wybór metody i podejścia wyceny zastrzeżony jest do kompetencji biegłego, jednakże wybór ten winien być należycie uzasadniony. W ocenie Gminy D. bardziej miarodajne wydaje się dokonywanie wyceny metodą korygowania ceny średniej, albowiem opiera się ona o szerszą bazę nieruchomości. Decydując się na metodę porównywania parami, do porównania przyjąć należałoby nieruchomości o bardzo wysokim stopniu podobieństwa. Warunek ten nie został spełniony przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia 28 sierpnia 2014 r. Podniesiono nadto, że wadliwe było przyjęcie przez biegłego, że atrybut "powierzchnia" nie ma znaczenia dla dokonywanej wyceny, albowiem cecha ta decyduje o podobieństwie nieruchomości i w sposób bezpośredni wpływa na dokonywaną wycenę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości. O podobieństwie zaś decydują właściwości nieruchomości, w tym m.in. powierzchnia. Nadto z analizy operatu wynika, że przyjęte do porównania nieruchomości nie są podobne, bowiem wykazują różne cechy rynkowe, co powoduje konieczność dokonania dużej korekty wyceny (tabela na str. 26 operatu). Zakwestionowano wreszcie przyjęcie takich cech rynku jak położenie, sąsiedztwo (otoczenie) i walory dodatkowe, wskazując, że cechy te (opisane na str. 24 operatu) zdają się pokrywać i w gruncie rzeczy nie sposób wskazanych atrybutów rozróżnić. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. nr 518 z 2014 r. ze zm., dalej u.g.n.) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, których własność w związku z tym z mocy prawa przeszła odpowiednio na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy D. z dnia [...] 1999 r., nr [...] nieruchomość oznaczona w ewidencji pod nr [...] położona w W. przeznaczona została pod drogę publiczną i przeszła na własność Gminy D. Bezspornym jest także, iż negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania pomiędzy J. M. a Gminą D. zakończyły się fiaskiem. Dalej zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 130 ust. 1 powołanej powyżej ustawy co do zasady wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, z tym, że w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust 2 powołanej powyżej ustawy). W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. powyżej § 36 ust. 6 pkt 2 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Sam operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji, który choć nie jest uprawniony do jego kontrolowania w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazuje, że organy administracji publicznej dokonały prawidłowej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, co z skutkowało prawidłowym ustaleniem wysokości należnego odszkodowania za działkę nr [...] wydzieloną pod drogę publiczną. Nie budzą bowiem jakichkolwiek wątpliwości Sądu przyjęte w operacie ustalenia co do stanu prawnego, stanu technicznego i sposobu zagospodarowania wycenianej nieruchomości i przyjętej metody wyceny nieruchomości poprzez przyjęcie podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Za przekonująco uzasadnione przez rzeczoznawcę uznać także należy ustalenie rodzaju i obszaru rynku lokalnego, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość oraz przyjęcie atrybutów waloryzacyjnych w postaci lokalizacji (położenia), rodzaju gruntów otaczających i walorów dodatkowych, wraz z wagą procentową poszczególnych atrybutów. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Również w przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z 200r . ze zm.) prawodawca wskazał jedynie, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1), w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2), przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3), przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). Zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w wyżej opisanych przepisach wykonawczych, jak też w jakiejkolwiek innej regulacji brak jest legalnego katalogu cech różniących nieruchomości, ze względu na które koryguje się ceny uzyskiwane za nieruchomości podobne. Obowiązujące przepisy nie przewidują także jakiejkolwiek gradacji metod wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, w tym w szczególności nie wprowadzono preferencji dla którejkolwiek z metod, w tym na przykład dla preferowanej przez skarżącego metody korygowania ceny średniej, co oznacza, że metody te uznawane są przez prawodawcę za równorzędne. Z art. 154 ust. 1 u.g.n. wprost wynika, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, co oznacza, iż zarówno wyboru podejścia oraz metody szacowania nieruchomości jak i określenia cech każdorazowo indywidualnie dokonuje w operacie szacunkowym rzeczoznawca, a rzeczą organu jest jedynie dokonanie oceny spójności i logiczności operatu, w tym tego czy rzeczoznawca majątkowy wybrał podejście właściwe dla danego celu określania wartości nieruchomości, wybrał metodę przewidzianą do zastosowania w danym podejściu oraz przekonująco uzasadnił przyjęcie określonych cech jako cech istotnie różniących nieruchomości i stanowiących podstawę korekty cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne. W rozpatrywanej sprawie autor operatu szacunkowego z 28 sierpnia 2014 r. wyjaśnił zarówno podstawę przyjęcia metody porównywania parami, jak i podstawę przyjęcia zasadniczych atrybutów korygujących, a Wojewoda Wielkopolski w sposób przekonujący dokonał oceny tego kluczowego dla sprawy dowodu, jakim była opinia rzeczoznawcy. Argumentacja przedstawiona w tym zakresie przez organ administracji zasługuje w ocenie Sądu na akceptację, albowiem nie jest obciążona jakimikolwiek błędami logicznymi. Odnosząc się bezpośrednio do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przy wyborze nieruchomości podobnych atrybutu jakim jest powierzchnia zgodzić się należy w tej kwestii w całości ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przedwe wszystkim w opinii biegłego rzeczoznawcy. W myśl definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W kontekście wskazanej powyżej definicji legalnej, rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na aprioryczne przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym uznać należy, iż wielkość nie stanowi co do zasady cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Powyższe wynika chociażby z samego operatu, gdzie analizując dane z zawieranych transakcji, nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym zauważyć można, że niejednokrotnie cena była stała bez względu na powierzchnię gruntu (strony 22-23 operatu). Rzeczoznawcza majątkowy w operacie szacunkowym z 28 sierpnia 2014 r. wyraźnie wskazał, iż rynek nieruchomości drogowych rządzi się innymi regułami od pozostałych sektorów rynku nieruchomości. Wielkość powierzchni gruntów na cele drogowy wiąże się z góry zaplanowaną inwestycją drogową i nie zależy od upodobań nabywcy czy gry rynkowej. Dlatego cecha ta nie wpływa na wartość tej nieruchomości. Wyjaśnia te uznać należy za logiczne i w wystarczającym stopniu uzasadniające dobór do porównania nieruchomości o zróżnicowanej powierzchni. Stanowisko to w pełni aprobuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zauważyć nadto należy iż rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił dlaczego pominął przy szacowaniu wartości metodą porównywania parami atrybut "uzbrojenie". Wyposażenie gruntu w infrastrukturę techniczną – tzw. media nie ma bowiem znaczenia przy nabyciu gruntu na inwestycję drogową. Ponadto rzeczoznawca wskazał, iż takie elementy jak rodzaj nieruchomości, przeznaczenie i sposób użytkowania wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania były takie same. Dlatego też przy ustalaniu ceny przedmiotowej nieruchomości przyjął jedynie takie cechy rynkowe jak położenie, rodzaju gruntów otaczających i walory dodatkowe. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi, iż biegły przyjął do porównania nieruchomości spoza rynku lokalnego co powoduje, iż tak przyjęta baza jest mniej miarodajna dla możliwości dokonania prawidłowej wyceny przedmiotowej nieruchomości, wskazać należy, że w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. znajdującym odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 36 ust. 6 pkt 2 tego samego rozporządzenia) wskazano, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie zawierają definicji legalnych pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" odnoszących się do wszystkich celów, dla których szacowana jest wartość nieruchomości. Prawodawca w tych aktach prawnych posługuje się sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości". W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) – por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ze wskazanych wyżej regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. "Rynek regionalny" odnosi się zaś do obszaru województwa. Podobnie do omawianej problematyki odnosi się też piśmiennictwo, w którym droga uznawana jest za element przestrzennej struktury miasta i jest identyfikowana z konkretnym miastem (patrz Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości vol. 15 nr 3-4, Olsztyn 2007 r.). Taki tok rozumowania znajduje także pośrednie potwierdzenie w § 48 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., który to przepis odnosi się wprawdzie do określania wartości nieruchomości, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), jednakże wskazuje, iż w tego rodzaju sprawach, gdy przedmiotem wyceny jest nieruchomość pozostawiona położona w miejscowości o statusie miasta, jako rynek lokalny, przyjmuje się rynek odpowiedniej miejscowości porównywalnej, a gdy przedmiotem wyceny jest nieruchomość pozostawiona położona w miejscowości o statusie wsi lub osady, przyjmuje się odpowiednio rynki porównywalnych gmin lub powiatów. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż rzeczoznawca uwzględniając w operacie jako transakcje porównawcze transakcje z innych miejscowości leżących na obszarze tego samego powiatu, to jest Powiatu P. uwzględnił właśnie transakcje z rynku lokalnego w rozumieniu § 36 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania sposobu wyznaczenia tego rynku jako obejmującego obszar powiatu zwłaszcza, że jednym z kluczowych parametrów wpływających na wartość nieruchomości jest nie ich lokalizacja względem siedzib gmin, lecz odległość od granic miasta Poznania (k. 24 operatu) Co za tym idzie nie można podzielić stanowiska strony jakoby za wadliwe uznać należało określenie przez rzeczoznawcę rynku lokalnego terenu wykraczającego poza granice administracyjne Gminy D.. Odnosząc się do zarzutu skargi, jakoby rzeczoznawca nie dokonał ustalenia bazy transakcji nieruchomościami drogowymi w gminie D., pomimo, iż do transakcji takich w ostatnim czasie na terenie tej gminy dochodziło wskazać natomiast należy, iż jest on gołosłowny, albowiem zarówno w skardze, jak i w jakimkolwiek wcześniejszym piśmie procesowym strona skarżąca nie wskazała jakichkolwiek konkretnych transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi, przeprowadzonych na terenie gminy D., które jej zdaniem mogłyby i powinny zostać wykorzystane jako porównawcze przez rzeczoznawcę majątkowego. Odnosząc się do zarzutu, iż biegły jako atrybuty różnicujące przyjął takie cechy nieruchomości jak położenie, sąsiedztwo (otoczenie) i walory dodatkowe, które w ocenie strony skarżącej zdają się pokrywać i nie sposób ich rozróżnić zauważyć przede wszystkim trzeba, iż prawodawca nie ustanowił legalnego katalogu cech różniących nieruchomości, ze względu na które koryguje się ceny uzyskiwane za nieruchomości podobne. Powyższe w powiązaniu z art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych oznacza, iż cechy te każdorazowo indywidualnie określa w operacie szacunkowym rzeczoznawca, a rzeczą organu jest jedynie dokonanie oceny spójności i logiczności operatu, w tym tego czy rzeczoznawca majątkowy przekonująco uzasadnił przyjęcie określonych cech jako cech istotnie różniących nieruchomości i stanowiących podstawę korekty cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne. W niniejszej sprawie autor operatu szacunkowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia wyjaśnił podstawę przyjęcie jako atrybutów korygujących cech nazwanych jako "położenie", "sąsiedztwo" i "walory dodatkowe" oraz wskazał dlaczego odstąpił od zastosowania takich cech korygujących jak uzbrojenie i "powierzchnia". Autor operatu zdefiniował także na potrzeby operatu przyjęte cechy korygujące w sposób umożliwiający zarówno odróżnienie tych cech jak i ich gradacji (to jest wskazania jakie stany różnicuje w ramach tych cech i jakie wartości współczynnika korygującego im przypisuje). W szczególności rzeczoznawca jednoznacznie określił, iż cecha "położenie" dotyczy położenia nieruchomości względem miasta P. i aglomeracji P. i jest różnicowana w trzech stopniach wprost uzależnionych od tej odległości. Dalej określił cechę "sąsiedztwo" jako dotyczącą charakteru gruntów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością wycenianą i nieruchomościami porównawczymi, wskazując, iż jest ona różnicowana w trzech stopniach uzależnionych od tego czy dana nieruchomość sąsiaduje z obszarami zabudowy jednorodzinnej i stopnia zurbanizowania terenów bezpośrednio sąsiadujących. Cechę "walory dodatkowe" rzeczoznawca zdefiniował jako uzależnioną od znaczenia drogi w systemie komunikacyjnym, natężenia ruchu na niej, możliwości osiągania dodatkowych przychodów z pasa drogowego, wskazując, iż parametr ten podlega gradacji w dwóch stopniach, to jest pierwszym gdy droga ma wysokie znaczenie komunikacyjne, atrakcyjne wystawienie i możliwość osiągania dodatkowych przychodów oraz drugim, gdy droga ma charakter drogi osiedlowej o niskim znaczeniu komunikacyjnym i bez walorów dodatkowych. Porównanie tak zdefiniowanych cech różniących nieruchomości i ich gradacji przyjętych przez rzeczoznawcę pozwala zdaniem łatwe rozróżnienie cech różniących nieruchomości, które co należy podkreślić są od siebie niezależne i wbrew twierdzeniom skargi nie pokrywają się, albowiem dotyczą różnych elementów charakterystyki nieruchomości ocenianej ze zróżnicowanych perspektyw obejmujących zarówno usytuowanie względem Poznania jak i najbliższe sąsiedztwo, czy wagę w systemie komunikacyjnym. Reasumując stwierdzić należy, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie co zgodnie z art. 151 p.p.s.a. musiało skutkować jej oddaleniem jako niezasadnej.