II SA/Po 619/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2024 r. w sprawie ze skargi C. sp. z o. o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 maja 2023 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "SKO", "Kolegium") decyzją z 18 lipca 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania spółki C. Sp. z o.o. (dalej również jako: "strona", "spółka" albo "skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również jako: "Burmistrz") z 19 maja 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Spółka wnioskiem z dnia 23 lutego 2023 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 30 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 32 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], obręb J., oraz na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb J., gmina P.. Burmistrz decyzją z 19 maja 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), a także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 3, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy wskazując na konieczność odrolnienia działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółki C. Sp. z o.o. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że prowadzone postępowanie dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii, wobec której nie powinno się analizować tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przesłanki z pkt. 2 (dostępu do drogi). Należało zatem sprawdzić, czy inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Organ II instancji stwierdził, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została spełniona. Odnosząc się do przesłanki z pkt 4 Kolegium wskazało, że działka inwestycyjna: - nr [...] stanowi użytki klasy IIIa, V, VI, IVa, - nr [...] stanowi użytki klasy VI, V, IIIa, IVa, - nr [...] stanowi użytki klasy VI, IIIa, IVa, V, - nr [...] stanowi użytki klasy V, VI, IVa, IIIa, - nr [...] stanowi użytki klasy VIa, VI, V, - nr [...] stanowi użytki klasy VI, V, IVa, - nr [...] stanowi użytki klasy IVa, V, VI. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana na gruntach klasy IIIa, a zatem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony. Organ II instancji podniósł ponadto, za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], który to wyrok dotyczył odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla identycznej inwestycji na tych samych działek i tego samego inwestora, że w sytuacji, gdy w ramach działki ewidencyjnej występują grunty rolne o różnej klasie, przy czym część z nich stanowią grunty rolne będące użytkami rolnymi klas I-III, ograniczenie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jedynie do gruntów o niższych klasach na których planowana jest realizacja zabudowy, stanowiłoby obejście prawa i w dalszej perspektywie mogłoby doprowadzić do wyłączenia gruntów klas I-III spod ochrony prawnej przewidzianej w art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., dalej jako: "u.o.g.r.l.") z uwagi na ich objęcie obszarem zwartej zabudowy, do którego odwołuje się art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a."), przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego; 2. art. 7, 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące błędnym uznaniem, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 3. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w sprawie odnosi się do części działek, a więc terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do wniosku; 4. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze należy badać w stosunku do całych działek ewidencyjnych; 5. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. 6. art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., przez jego niewłaściwą wykładnię polegająca na błędnym uznaniu, że na podstawie powyższych przepisów przesłanką ustalenia warunków zabudowy w sprawie jest zgodność lokalizacji inwestycji z postanowieniami studium, podczas gdy norma zawarta w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest adresowana do gminy przy uchwalaniu studium i zawiera wyłącznie wymagany ustawą zakres ustaleń studium, a postanowienia studium nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu skarżąca, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, wywiodła, że stanowisko Kolegium uznać należało za wadliwe. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 12 października 2023 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest kwestia prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze [...], które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 30 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 32 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], obręb J., oraz na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb J., gmina P.. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że choć nie jest to przedmiotem sporu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że planowana inwestycja mieści się w zakresie przedmiotowym art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że dla jej realizacji nie ma konieczności badania spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy konieczne było uzyskanie przez inwestora zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Zdaniem Kolegium, terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. są całe działki ewidencyjne objęte wnioskiem. Ponieważ inwestycja ma być zlokalizowana na gruntach klasy IIIa, a zatem, w ocenie Kolegium, wymaga ona zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony. Sąd wskazuje, że znany jest mu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], jednak Sąd w niniejszym składzie, nie podziela zajętego w nim stanowiska. Przede wszystkim wskazać należy, że jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16, Baza NSA, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku podniesiono, że zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie, przy czym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi. Niezależnie od kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy przede wszystkim wskazać na ryzyko naruszenia wymagań dotyczących poszczególnych parametrów urbanistycznych, co może z kolei skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny. Do wspomnianych wyżej szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, CBOSA). Należy przyjąć, że taka wykładnia stanowi wyraz należytego wyważenia konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W szczególności, zachowana zostaje, przewidziana w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zasada konieczności uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja może być bowiem zaprojektowana i zrealizowana wyłącznie na gruntach rolnych niewymagających takiej zgody. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należało zatem dokonać oceny, czy przedmiotowa inwestycja może być zaprojektowana i realizowana na gruntach niewymagających zmiany przeznaczenia oraz czy możliwe jest określenie linie rozgraniczających teren inwestycji obejmuje tego typu grunty. Wydając przedmiotową decyzję organy nie dokonały powyższej oceny, co powoduje, że wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy uznać należało za przedwczesne. Niezależnie od tego należy przypomnieć, że w sytuacji, w której inwestor wykorzystałaby jednak, wbrew postanowieniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy, grunt rolny klasy I-III na cele nierolnicze, wówczas ponosiłby, na ogólnych zasadach, surową odpowiedzialność przewidzianą w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja została wydana przedwcześnie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekając o zwrocie wpisu od skargi (500,- zł).