II SA/Po 628/13

Dnia 18 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 roku sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 3 pkt 1, 2 i 23, art. 4, art. 5 ust. 1 i 3, art. 6, art. 8, art. 12, art. 14, art. 20, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 20006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił przyznana zasiłku rodzinnego na rzecz D. K., N. i I. L., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz I. L. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na rzecz D. K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nabycie prawa do zasiłku rodzinnego zależy od dochodu osoby lub rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w kontekście niniejszej sprawy – za rok 2011 r. Odwołując się do art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ zaznaczył, że uwzględniono dochód utracony przez skarżącą z tytułu zasiłku macierzyńskiego oraz utraty zasiłku dla bezrobotnych. Niemniej, zgodnie z art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza [...] zł. Tymczasem dochód w rodzinie skarżącej w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe o [...] zł. Jednocześnie, w odniesieniu do skarżącej zastosowania nie mógł znaleźć art. 5 ust. 3 wymienionej ustawy, gdyż skorzystała ona już z zasady równoważenia dochodu w poprzednim okresie zasiłkowym przypadającym na okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 października 2012 r. Ze względu natomiast na brak możliwości uzyskania zasiłku rodzinnego, skarżąca nie mogła również uzyskać prawa do dodatków do tego zasiłku. Pismem z dnia 9 grudnia 2012 r. I. K. odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na toczącą się sprawę o ustalenie alimentów na rzecz N. i I. L., w ramach której ojciec dzieci, K. L., dobrowolnie zobowiązał się do płacenia alimentów w kwocie [...] zł na każde z dzieci od dnia 1 listopada 2012 r. Tym samym w ocenie skarżącej w sprawie zaistniały nowe okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji, przedstawiając ustalony w sprawie stan faktyczny oraz przytaczając przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu [...] marca 2013 r. do organu wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego P – G. i J. w P. z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...], nadające klauzulę wykonalności ugodzie zawartej w dniu [...] marca 2013 r., na mocy której K. L. zobowiązał się łożyć alimenty na utrzymanie małoletniej N. L. i małoletniego I. L. w wysokości po [...] zł miesięcznie na każde z dzieci, płatne z góry do dnia 10 każdego miesiąca z ustawowymi odsetkami w przypadku opóźnienia każdej z rat do rąk matki dzieci – I. K., poczynając od dnia [...] marca 2013 r. Wspomniane postanowienie potwierdza z kolei zdaniem organu II instancji fakt uzyskania przez I. K. dodatkowego dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło zarazem, że skarżąca nie spełniła ustawowych wymogów, od których zależy nabycie prawa do zasiłku rodzinnego. W konsekwencji nie mogła ona także nabyć prawa do dodatków do wspomnianego zasiłku. Pismem z dnia 2 maja 2013 r. I. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca ponownie wskazała na fakt zawarcia ugody alimentacyjnej, wskazując, że w konsekwencji dochód K. L. nie powinien być wliczany do wspólnego gospodarstwa. Jednocześnie I. K. zwróciła się o ponowne zbadanie, czy osiągany przez jej rodzinę dochód mieści się w kryterium dochodowym, od którego zależy przyznanie świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczenia rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Wedle natomiast art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy zasiłek rodzinny przyznaje się co do zasady, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza [...] zł. Jak wynika przy tym z art. 8 pkt 4a i 6 wymienionej ustawy do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki m.in. z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz z tytuły rozpoczęcia roku szkolnego. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...](k. 9-14 akt adm. organu II instancji) należy stwierdzić, że treść tej decyzji nie pozwala przyjąć, iż odwołanie skarżącej z dnia 9 grudnia 2012 r. (k. 3 akt adm. organu II instancji) zostało w ogóle rozpatrzone. Trzeba bowiem zauważyć, że każda decyzja administracyjna powinna w świetle art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zawierać uzasadnienie faktyczne, na które składa się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. posiada wprawdzie uzasadnienie faktyczne, gdyż wskazuje okoliczności, które zostały uznane przez organ II instancji za udowodnione. Niemniej, decyzja ta nie zawiera w istocie prawidłowego uzasadnienia prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się bowiem jedynie do zacytowanie art. 5 ust. 1-3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinny oraz odwołało się do art. 8 tejże ustawy. Brakuje natomiast jakichkolwiek rozważań, które wskazywałyby na ponowne poddanie analizie z jurydycznego punktu widzenia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Organ II instancji nie wyjaśnił przy tym w istocie podstawy swojego rozstrzygnięcia, poprzestając jedynie na zdawkowym stwierdzeniu, iż skarżąca nie spełniła ustawowych wymogów, od których zależy przyznanie świadczeń rodzinnych. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z tą zasadą strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy, a rola organu II instancji nie sprowadza się wyłącznie do pełnienia funkcji kontrolnych, lecz polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że skarżąca w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym złożyła dodatkowe dokumenty w postaci umowy o alimenty z dnia 30 listopada 2012 . (k. 2 akt adm. organu II instancji), postanowienia Sądu Rejonowego P.– G. i J. w P. z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...], o nadaniu klauzuli wykonalności ugodzie zawartej w dniu [...] lutego 2013 r. oraz protokołu zawarcia wspomnianej ugody z dnia [...] lutego 2013 r., na mocy której K. L. zobowiązał się do łożenia alimentów na utrzymanie N. L. i I. L. w wysokości [...] zł na każde dziecko miesięcznie (k. 10-11 akt adm. znak [...]). Organ II instancji poprzestał w tej mierze jedynie na zacytowaniu osnowy powyższej ugody z dnia [...] lutego 2013 r., dodając, że dokument ten potwierdza uzyskanie dodatkowego dochodu przez skarżącą. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniło w istocie żadnych własnych rozważań w zakresie sposobu załatwienia niniejszej sprawy. Abstrahując od prawnej doniosłości dokumentów przedłożonych przez skarżącą, powyższe stanowisko organu II instancji należy uznać za niewystarczające z perspektywy wytycznych art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło bowiem, ani tym bardziej nie wyjaśniło, znaczenia tych dokumentów dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ponadto, konkluzja o uzyskaniu dodatkowego dochodu przez skarżącą musi budzić wątpliwości. Trzeba bowiem zauważyć, że obowiązek alimentacyjnych polega w świetle art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.) na dostarczaniu środków utrzymania i tylko w szczególności realizowany jest przez uiszczanie określonej kwoty pieniędzy. Tym samym sens ugody z dnia [...] lutego 2013 r. wyraża się co najwyżej w tym, że porządkuje ona relacje alimentacyjne względem wspólnych dzieci skarżącej i K. L., którego cały miesięczny dochód organ I instancji uwzględnił przy określaniu dochodu rodziny i ocenie czy rodzina skarżącej spełnia określone ustawą kryterium dochodowe. Błędna jest więc konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że na mocy wskazanej ugody sądowej dochód skarżąca uzyskała dodatkowy dochód. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Kolegium nie dokonało ponownej, samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie rozważyło na nowo całokształtu sprawy, ani nie wyjaśniło swojego stanowiska prawnego w sposób czytelny dla skarżącej i poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. W tej sytuacji należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ II instancji powinien raz jeszcze przeanalizować materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy i sformułować prawidłowe uzasadnienie prawne, w którym zostaną wyjaśnione motywy rozstrzygnięcia. Sąd pragnie przy tym wskazać, że wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 629/13, stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], o odmowie przyznania zwiększonego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz I. L. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że podwyższenie dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przewidziane w art. 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy traktować jedynie jako modyfikację wysokości dodatku z art. 8 pkt 4a tejże ustawy, a nie jako odrębne świadczenie rodzinne. Konkluzja ta powinna być także wzięta pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Kolegium. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.